[摘 要] 行政收费是国家行政机关实现其行政职能的必要条件，对弥补政府财政空缺、优化资源配置、保障社会管理秩序、发挥行政管理职能效能、促进经济和社会发展起到了重要作用。随着政府行政管理职能在政府改革过程中不断增强，我国的行政收费制度随之也出现了如收费主体繁杂、收费项目繁多、收费资金管理混乱、收费监督与救济机制不健全等问题。这些问题的发生，不仅大大增加了公民和社会的负担，降低了政府的行政管理权威和财力管理，甚至影响到了国家对宏观经济调控的能力。因此，应加快行政收费制度的立法进程，尽快出台《行政收费法》，规范行政收费的主体和程序，明确行政收费的范围与标准，完善行政收费的监督与救济机制，巩固和完善行政收费制度，为推进经济体制改革和经济社会发展保驾护航。
[关键词] 行政收费；行政收费制度；行政收费法
[中图分类号] C913.9 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2020)01-0078-06
一、行政收费的内涵
“概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题”[1] 486。虽然行政收费在我国大量存在，并为此颁布了大量的法律性文件来规范这种征收制度，但是到目前为止，我国还没有一部统一的规范行政收费的专门法律和法规。在实践中，1994年3月25日，财政部发布了《关于将行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》，其中规定：“行政性收费，是指国家机关、司法机关和法律授权的机构。依照国家法律、法规行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用，包括管理性收费、资源性收费和证照性收费。”2000年2月12日，国务院颁布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，这是涉及到行政收费的最高层次的规范性文件，即国务院颁布的行政法规；2006年3月17日，国家发改委、财政部联合发布的《行政事业性收费标准管理暂行办法》第三条规定：“行政事业性收费，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。”2018年6月29日国家发改委、财政部发布的《行政事业性收费标准管理办法》第三条规定：“本办法所称行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理,以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。” 和国务院的行政法规相比，这一办法虽明确提出了“行政事业性收费”的定义，但它忽略了行政收费的有偿性，并且表述的词语是“行政事业性收费”而不是“行政收费”。通常来讲，行政收费应当分为“行政性收费”和“事业性收费”两部分。行政性收费是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据国家法律、法规行使其管理职能，向公民、法人或其他组织收取的费用。事业性费用是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务而收取的费用。行政性收费和事业性收费统称为行政事业性收费，由此可见，实践中对行政收费的规定是不明确的，甚至是混乱的。
行政法学界对行政收费的定义有很多种，最具有代表性的观点有：（姜明安，2006）行政收费是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予其国家资源和资金使用权而收取的代价[2] 153；（应松年，1999）行政收费是行政机关或依法履行职责的其他组织，为了满足特别的行政支出，向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取货币的行为[3] 325；（胡建淼，2003）行政收费是行政机关或法律、法规授权的其他组织，为相对方提供一定的公共性服务或授予其国家资源的使用权而依法向该特定受益方收取对价货币的行政行为[4] 262；（杨解君，2002）行政征收中的费用征收，是指行政主体为了满足特别的行政支付或弥补财政空缺，向使用人或受益人课加一定金钱给付义务的行为，这主要包括资源费、建设基金费、排污费、管理费和社会抚养费[5]。
综上所述，笔者认为，行政收费的概念可以表述为：行政收费是指在特定的行政法律关系中，国家行政机关和法律、法规授权并享有行政管理权的其他组织在行使法律规定的行政职权过程中，基于特定的目的，按照法定的程序、权限和标准，以国家的名义向接受其服务或管理的特定行政相对人收取一定费用的一种单方的外部的具体行政行为。
二、我国行政收费制度的现状
（一）行政收费制度的立法现状
首先，在法律层面上，我国目前还没有一部统一的《行政收费法》，而关于行政收费的规定分散在不同的法律条文之中。如《中华人民共和国价格法》中关于行政收费的规定：国家行政机关应该依据法律规定的收费项目和收费标准进行收费，并且授权国务院制定有关收费办法；在《中华人民共和国公路法》中涉及到了燃油附加费这一行政收费；而在《行政许可法》中明确规定了行政许可收费的主体、种类、标准和幅度等，它以法律的形式对行政许可收费作了统一规定，可谓行政收费立法上的一大进步。其次，在行政法规层面上，涉及行政收费的规定也分散在不同的行政法规中。如《政府信息公开条例》规定的信息资料的复印费；国务院颁布的《排污费征收管理条例》设定的“排污费（含固定、噪音。污水排污费）”；《收费公路管理条例》第七条规定：“收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。”再次，在地方性法规层面上，涉及到行政收费的主要是各省、自治区、直辖市的行政收费管理条例和办法，如《四川省行政事业型收费管理办法》等等。最后，在规章层面上，主要是部门规章和地方政府规章。部门规章中，只有财政部、国家发改委根据法律和行政法规制定的规章才能设定行政收费，其他部门的规章则无权设定；地方政府规章中，也只有省级人民政府根据法律、行政法规和省人大及其常委会制定的地方性法规所制定的规章才能设定行政收费，如四川省德阳市政府发布的《德阳市城市垃圾处理收费办法》就对城市垃圾处理收费作出了规定。
（二）行政收费制度的实践现状
在收费主体、收费领域等方面，2009年国家发改委宣布，从2009年1月1日起将取消或停止100项行政事业性收费，其中包括诸如工本费、城市房屋拆迁管理费、义务教育借读费等，涉及到了农业、教育、财政、公安、司法等30个部门。此举切实有效地减轻了社会和企业的负担。根据《2018年全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》，全国性及中央部门和单位的行政事业性收费项目共49项，主体涉及24个部门。收费项目较多的主要涉及交通、教育、公安、卫生、质检等部门①。收费项目和范围基本已触及到社会生活的各个领域和方方面面。同时，我国将部分收费资金纳入财政预算管理，并实行收支分离的制度，建立了收费许可证、收费年度审查、收费票据等制度；在收费资金的使用方面，我国行政收费资金的一小部分上缴国库，由国家统一分配和使用，通过公共财政建设使全社会受益。
三、我国行政收费制度存在的问题及原因
（一）我国行政收费制度存在的问题
首先，行政收费主体范围不清。我国行政收费实行中央、省级两级审批制度，未经审批不得擅自收费，但实际中往往会出现只要享有行政管理职权，无论是否被授权、被审批，收费主体均以这种名义和理由收费，包括公安、环保、住建、司法和公路，甚至基层群众性自治组织也在实施收费行为。“无处不管理，无处不收费”一度成为某一阶段收费主体庞杂的真实写照。其次，收费规模过大，收费项目繁多。在我国，国家税收是财政收入的主要来源，行政收费则居于从属地位，具有弥补税收之外财政空缺的作用。然而，近些年，我国各种类型的行政收费项目逐步扩大，竟有超越税收之势。据有关统计数据表明，从1985年到2000年，我国税收增长了4.47倍，而非税收收入则增加了37.57倍，税收收入的增速远远低于行政收费收入的增速。同时，非税收收入在财政收入的比重由10.25%增加到了46.5%[6]。再次，行政收费设定权限不明确。主要体现为：设定主体众多，权限划分不明确且效力低，设定权被滥用。在2004年的《宪法修正案》中对公民的财产权做了明确规定：“公民的私有财产不受侵犯。”而行政收费某种意义上却限制或侵犯了公民的财产权。根据有关法律规定，对非国有财产的征收事项，只能由法律加以设定，在未制定法律的情况下，可授权国务院制定行政法规。据此，行政收费必须由法律或者行政法规来设定。但现实中，行政收费的设定情况则颇为繁杂，上至全国人大及其常务委员会制定的法律，下至规章，甚至规章以下的规定、命令等规范性文件都在设定行政收费，但涉及行政收费的法律、行政法规却寥寥无几。由于行政收费设定权限小、效力低，直接导致收费部门从自身部门、行业利益出发，随意设置收费项目。从次，行政收费行为不规范，程序不完善。目前，我国行政收费行为在实践中仍存着违法审批、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、只收费不办事、强制接受服务并收费、利用职权变相收费等现象。在收费过程中，收费主体对收费的行为方式、实施程序、收费强制执行有很大的自由裁量权，并且主观随意性较大，严重阻碍了行政收费的法制化建设。最后，行政收费的监督和救济机制不健全。一方面，就外部监督而言，人大只是在形式上审议并监督政府收费项目，法院和检察院也仅仅是对行政收费行为的合法性和行政收费过程中的违法犯罪行为进行监督，这些监督权只是宏观上的，对于收费的具体项目、收费的数额，收费的合理性和正当性等则无法监督；另一方面，就内部监督而言，行政机关系统内部的职权相互联系交叉，利益存在一致性，因此也无法做到真正有效的监督，而仅流于形式。从救济机制上看，虽然我国《行政复议法》已经将收费行为纳入到行政复议的受案范围，但是由于行政复议的程序和决策机制本身也存在缺陷，往往导致复议结果的公正性、合法性遭受质疑。而且行政相对人申请行政复议的成本远大于收费的金额，在不能找到一种合理有效的方式来制止乱收费的情况下，一些公民就只能放弃自身权利的主张。
（二）我国行政收费制度存在问题的原因
首先，相关法律、法规的缺位是主因。缺乏统一法律规范的约束导致行政主体庞杂，收费项目繁多。迄今为止，我国仍无一部统一的《行政收费法》，有关行政收费制度的规定也只是零散分布在规章及以下的其他规范性文件之中，并且其中还存在相互抵触、矛盾的条文，使行政收费的设定、执行得不到有效的法律支持和保障。而且这些规范性文件的效力等级低，不够集中和统一，导致各收费主体从自身部门利益出发，争相行使收费权的现象时有发生。其次，我国的行政体制和收费管理体制存在缺陷。规范化管理是解决行政收费问题的重要举措。目前，我国行政事业性收费实行中央和省级两级审批制，并由财政、物价部门实行双重管理。在中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中赋予了财政、物价部门行政收费的管理职能，其中收费立项的审批由财政部门负责，收费标准的审批由价格部门负责。但实践证明，这种体制存在明显弊端。一方面，收费的设定机关和审批、执行、监督机关的重合导致缺乏有效的监督与制约，财政部门集预算与审批监督于一身，导致收费监管形同虚设，在预算支付不足的情况下，随意审批收费项目，使收费管理流于形式。另一方面，收费审批的人为分割，弱化了政府对收费的审批职能。再次，在监督方面，我国长期以来对收费资金的监督一般是突击性检查多，日常监督少；事前、事中监督少，对收费资金征收检查多，对资金使用监督少，导致了对行政收费行为的管理不当。最后，地方利益、部门利益的驱动。我国行政收费资金管理与使用的混乱在很大程度上与各地方、部门受利益驱动有直接关系。一方面，有的地方政府为发展地方经济，明显加强了自身的自利性倾向，行政收费自然而然地成为了弥补财政空缺、解决行政支出成本以及追求政绩的重要途径。另一方面，部门因自身事权的扩大，导致社会管理的职能被无限制地分解和细化，催生了职权的滥用，更多关注的是权力的行使与利益的获得，而忽略了职责的履行。有的政府部门通过行政收费进行“敛财”和“创收”，不仅损害了公众利益，更降低了政府公信力。
四、完善我国行政收费的对策
（一）加快行政收费制度的立法进程，尽快出台《行政收费法》
解决我国行政收费制度存在的问题最有效的方法就是构建以全国人大制定的《行政收费法》为主体，包含行政法规、地方性法规、规章等多层次的行政收费法律体系，通过规定行政收费的实行性问题和程序性问题，使运行中的行政收费有法可依。行政收费实际上是对公民私有财产权的限制或侵犯，因此必须限制收费主体的收费职权，以回归行政法治。而且，其设定必须严格谨慎。从各国的立法来看，财产权都在宪法中有着明确的规定，对公民财产权的剥夺只能由国家最高权力机关制定的法律来设定，其他规范性文件不得设定行政收费。《中华人民共和国立法法》也规定，对非国有财产的征收必须由法律设定。因此行政收费的设定应该由全国人大制定的法律来加以设定。同时，实践中行政收费项目和种类繁多，仅靠一部《行政收费法》很难加以全面规定，所以多层次的行政收费法律体系的构建是必要的。
（二）规范行政收费的主体
判断某种行政收费行为是不是行政收费，首先要看行政收费的主体是否适合，行政收费的主体是区别行政收费与乱收费的主要标志。笔者认为，行政收费主体应是依法享有法律法规赋予的行政收费职权，能够以自身名义行政职权并独立承担由此产生的法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。
（三）明确行政收费的范围与标准
首先，行政收费的范围是指可以设立行政收费项目的事项的领域。只有明确决定行政收费的界限范围才能充分发挥行政收费公共服务的作用。因此笔者认为，我国可以实施行政收费的领域有：为特定行政相对人提供特殊公共服务的领域，如审批、注册、登记的手续费，颁发许可证、证书等的工本费；特定行政相对人使用的国有资源、公共基础设施领域，如河流、草地等资源的使用费；惩罚性收费领域，如排污费。总之，只有在法律中明确界定行政收费的范围，才能有效地遏制随意设立收费项目。其次，要严格确立行政收费标准，且必须合法、合理。我国行政收费的目的不是无偿征收，而是为了实现政府的收支平衡，用于经济发展的宏观调控。因此，本质上，行政收费的标准可确立为“等价补偿”，即收费是为了补偿政府的特别行政支出的成本。由于各地区、各行业经济发展和实际情况不同，具体的行政收费标准可以在不高于法律规定的统一标准下由法规设定，同时充分考虑社会公益事业的发展需要和人民群众的经济承受能力。
（四）规范行政收费的程序
只有正当的程序才能保证实体法律的实施。因此，在制定相关行政收费的法律法规时应当制定相配套的行政收费实施程序以控制乱收费，具体体现为：第一，行政收费许可制度。行政主体在依法取得行政收费职权后，应当主动向当地物价等相关行政管理部门申请行政收费许可证，应当注明行政收费项目名称、收费依据、收费标准、收费机关等内容，并在实施收费的过程中出示该证，否则行政相对人可拒绝缴费；第二，行政收费听证制度。听证制度是监督政府行使权力的有效形式。因此在行政收费的设立、实施以及管理等各个环节，行政机关在做出影响行政相对人利益的决定之前，应当举行听证会，征求行政相对人的意见，并就可能出现的问题与相对人进行协商，以更好地实施行政管理；第三，行政收费公示制度。该制度是指行政收费主体应当将行政收费的项目、收费标准、收费程序、收费法律依据、收费结果等基本事项主动向社会公开。具体可以通过政府信息网站、公报、社会媒体等多种形式予以公示，以防止收费主体随意收费，规范政府收费标准，增加政府实施职权的透明度；第四，行政收费费用管理制度。行政收费费用是政府财政收入的重要组成部分，因此必须规范化管理行政收费费用。一方面，应将收费费用统一纳入财政预算管理，接受社会监督；另一方面，实行收费资金收支两条线的管理，实行行政收费收支分离制度。如辽宁省鞍山市专门设立了收费管理局，将全市大部分收费项目纳入该管理局直接征管的范围，并由该管理局将所有收款统一上缴财政[7]。行政收费费用的规范化管理，不仅能防止收费资金的流失，实现政府透明化管理，而且还能有效地遏制乱收费，切实保护公民财产权。
（五）完善行政收费的监督与救济机制
首先，建立行政收费监督机制，包括权力监督、行政监督、司法监督和社会监督的有机结合。具体表现为：第一，权力监督主要是通过立法监督和实施监督，如全国人民代表大会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；各级人大应当定期对本级政府行政收费的执行情况进行监督，各级政府也应定期向本级人大报告行政收费的执行情况，提交相关行政收费基本事项的财政预算和决算报告。第二，行政机关的监督是指上级行政机关对下级行政机关各级政府及其工作部门实施行政收费的监督，要对收费中的违法行为及时查处，对违法收取的费用要及时责令违法主体予以返还或补偿，对挪用、私分收费费用的主管人员和其他责任人员给予相应的行政处分，构成犯罪的要及时追究刑事责任。第三，司法监督主要是人民法院的行政诉讼监督，具体为审查行政收费行为是否有相关法律依据，是否越权行使收费职权、是否违法收费的法定程序等。第四，社会监督是指对收费信息的提前公开，收费主体应当定期向社会公开行政收费的项目、标准、法律依据、执行情况、收费结果等信息，以便社会公众能够充分了解收费信息，提出意见和建议。其次，建立健全行政收费救济机制。行政收费的救济机制是保障行政收费合法合理的重要事后补救措施，具体可采取：第一，规范行政收费复议程序。如在行政收费的复议过程中，建立听证、评议和回避等制度，增强复议的透明度；决策上可简化程序，实行民主表决，尽量避免受复议机关领导的影响；加强对行政复议过程以及复议决定执行情况的全面监督。第二，完善行政诉讼，将行政诉讼纳入司法审查范围，加大对行政收费职权的取得和行使是否有法律依据，是否存在无证收费、越权收费、滥用职权收费情况的审查，并对违法的行政收费坚决予以撤销，对合法必要的行政收费给予保护。
五、结语
事实上，行政收费的存在在我国有其合理性和必要性。因此，研究行政收费的重点是完善行政收费制度，使其更好地发挥应有的功能。行政收费制度的完善是一项长期的、系统的工程，不能一蹴而就。其不仅需要建立以《行政收费法》为主，包含法规、规章等多层次的行政收费法律体系，而且还需要配套的体制建设和改革。不仅需要增强行政主体的法治理念，加强公民对私有合法财产的保护意识，还要加大行政管理体制改革，做好行政收费每个环节的工作。笔者希望通过对行政收费制度的研究，能对我国行政收费制度走向制度化、法律化有一定的借鉴意义。
注释：
①参见《2018年全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》。
[参考文献]
[1] 博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,2004.
[2] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2006.
[3] 应松年.行政法学新论[M].北京:中国方正出版社,1999.
[4] 胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2003.
[5] 杨解君.行政法学[M].北京:北京出版社,2002.
[6] 程勇.四川省行政收费的现状分析及对策研究[D].重庆：重庆大学,2007.
[7] 刘莘.论行政收费的设定和监督[J].政法论坛,2000,(3).
[责任编辑：汪智力]
Problems in China's Administrative Charging System and Countermeasures
Cai Yunman, Zhou Wei
Abstract: Administrative charge is a necessary condition for national administrative organs to realize their administrative functions, and it has played an important role in filling government fiscal vacancies, optimizing resource allocation, ensuring social management order, exerting the effectiveness of administrative functions, and promoting economic and social development. With the continuous enhancement of government administrative functions in the process of government reform, China's administrative charging system has also encountered problems such as the complexity of charging subjects, the numerous charging items, the chaotic management of charging funds, and the inadequate charging supervision and relief mechanisms. The occurrence of these problems not only greatly increases the burden on citizens and society, reduces the government's administrative authority and financial management, and even affects the country's ability to regulate and control the macro economy. Therefore, it is necessary to speed up the legislative process of the administrative charging system, promulgate the Law for Administrative Charge as soon as possible, regulate the subjects and procedures of administrative charge, clarify the scope and standards of administrative charge, improve the supervision and relief mechanism of administrative charge, and consolidate and improve the administrative charging system, to escort the economic system reform and economic and social development.
Keywords: Administrative Charge; Administrative Charging System; Law for Administrative Charge
[作者简介] 蔡芸蔓（1996-），女，四川成都人，四川大学法学院2018级硕士研究生；周伟（1956-），男，四川中江人，四川大学法学院教授，博士生导师，四川大学人权法律研究中心主任，法学博士，主要从事宪法、反歧视法和比较行政法研究。
