[摘 要] 党组织内嵌到国有企业治理是新时代中国特色现代国有企业制度的重要形式。党组织内嵌到国有企业治理不仅需要在政治上、思想上、组织上予以贯彻落实，而且需要在制度层面予以规范。2019年颁布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》明确了国有企业党组织遵循的工作原则，完善了国有企业党组织的职责定位，细化了党组织内嵌到国有企业治理的体制机制，健全了国有企业党组织的党内监督体系，是新时代党组织内嵌到国有企业治理的重要规范依据，也为坚持和完善党对国有企业的全面领导奠定了制度基础。此外，《条例》仍存在商榷之处，如国家法律与党内法规衔接不充分，缺乏国有企业党组织与股东会关系的规范界定，需要在试行的过程不断加以完善。
[关键词] 《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》；党组织；国有企业；党内法规
[中图分类号] F267.1 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2020）04-0043-10
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量[1] 175。党组织在国有企业治理中居于十分重要的地位。目前学界对国有企业党组织的相关研究主要分为两股：第一股是党建学科的进路，即阐释坚持党的领导对于国有企业发展的重大意义，从而论证国有企业党组织建设的必要性，研究国有企业党组织建设问题[2] [3] [4]；第二股是法学学科的进路，即把国有企业党组织和现代公司治理结构作为两个分析面向，研究国有企业党组织和股东会、董事会、监事会以及经理层（“三会一层”）的关系[5] [6]。 2019年11月29日，中共中央政治局召开会议时强调，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，确保国有企业党委（党组）领导作用组织化、制度化、具体化。12月30日，中共中央发布《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》），这是中国共产党关于国有企业的第一部重要党内法规，也是一部体现党对国有企业全面领导的基础性、主干性党内法规，对于新时代坚持和完善国有企业，加强国有企业党组织建设，特别是把党组织内嵌到国有企业治理具有重大意义，为新时代国有企业党的建设指明了方向、律定了规范。本文以《条例》为中心，通过分析《条例》定位为基础来讨论《条例》的创新与不足，从而提出合理的完善措施。
一、《条例》的定位研究
国有企业党组织作为党的基层组织，是党联系群众的桥梁和纽带，发挥着战斗堡垒的作用。作为党组织参与国有企业治理的重要方式，党组织内嵌到国有企业治理有着不可替代的重要意义。《条例》首次以党内法规的形式对党组织内嵌到国有企业治理作出制度安排，为党组织内嵌到国有企业治理供给了党内制度路径。因此，《条例》的施行不仅增强了中国共产党的全面领导，还巩固了国有企业党组织的法定地位，更为国有企业党组织的具体规定作了进一步完善。这体现了多年以来国有企业改革和党组织建设的成果，体现出党中央对于国有企业党组织的重视。
《条例》颁布以前，制度层面对党组织内嵌到国有企业管理的安排都限于国家法律层面，主要通过宪法、公司法等法律规定党的领导地位以及党组织在国有企业中的活动方式。党内则主要通过领导人讲话、中央文件等政策对党组织内嵌到国有企业治理进行规范和指引。随着《条例》的施行，党组织内嵌到国有企业治理进程中有了能够遵从的规范依据和行动指南。为加速党组织融入国有企业治理的进程，进一步推进对其相关规定的贯彻落实，应对《条例》的定位予以明确。作为新施行的一部基础性党内法规，《条例》需符合以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。尽管从名称上来看，《条例》与党的组织法规常用的名称更为接近，但通过《条例》制定的历史沿革、结构和功能，对其分类归纳，明确了其党的领导法规定位，以进一步加强党内法规体系化建设，健全党内法规制度体系。
（一）《条例》制定的历史沿革
党组织参与国有企业治理在我国具有深厚的历史渊源。事实上，党组织对于国有企业的参与主要分为四个阶段。第一个阶段是中华人民共和国成立之后到改革开放之前。在这个阶段里高度集中的计划经济体制逐步确立，党委领导下的分工负责制也开始探索，除思政工作外，国企党组织还承担监督、保证生产和行政工作，此时党组织职权和责任并未明确划分[6]。第二个阶段是改革开放以后到1989年以前。在这个阶段里，国有企业从原来传统的党委领导下的厂长分工负责制转变为厂长（经理）负责制，党组织也从原来的领导核心转变为政治核心。第三个阶段是1989年之后到2016年之前。在这个阶段里，国有企业虽然经历了几番改革，但是党组织仍然发挥着政治核心作用。2015年6月的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》以及2015年8月施行的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确了党组织在国有企业发挥政治核心作用的地位。第四个阶段则从2016年至今，是国有企业党组织领导核心和政治核心有机统一的时期[7]。2016年10月，全国国有企业党的建设工作会议召开。习近平总书记亲自出席会议，并明确提出国有企业党组织要发挥领导核心与政治核心作用。党组织从原来发挥单一的政治核心作用转变为领导核心与政治核心相结合的作用。此外，习近平总书记在会议上强调，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。这两个“一以贯之”体现出国家对于坚持党的领导和建立现代企业制度的重视。事实上，这两个“一以贯之”之间的联系十分密切，即要建立中国特色的现代企业制度就离不开党对于国有企业的领导，换句话说，坚持党对国有企业的领导也是现代国有企业制度的重要政治原则和前提。因此，中国特色现代国有企业制度的依靠力量，首先是党的领导，其次是广大干部职工，再次才是资本[8]。 在此基础上，两个“一以贯之”体现出辩证统一关系，即党的领导是建立现代国有企业制度的基本前提，现代国有企业制度是实现党的领导的重要内容。而党组织内嵌到国有企业治理的根本目的就在于加强党的领导，加强党对国有企业的领导，这是对现代国有企业制度如何充分实现党的领导的具体体现，进一步表明党组织在国有企业治理之中所具有的不可替代的领导作用。
通过对党组织参与国有企业治理的历程进行全面的历史梳理能够归纳出党组织在国有企业中作用的演变进程，以明晰党的领导贯穿于国有企业治理过程始终。改革开放之前，党长期处于绝对领导地位；改革开放以后，党放权让利，为国有企业的发展松绑，但同时也保持着相应的领导地位。因此，国有企业党组织地位作用的变化是历史形成的，是形势任务变化、国企改革发展与党的建设深入开展的结果[7]。历史的发展为国有企业形成党领导工作的优良传统奠定了基础，使其能够在党的领导下发展前进。虽然党中央陆续施行了多个规范性文件试图明确规范党的领导，但由于缺乏系统而全面的规定，使党组织的很多措施无法真正在国有企业工作治理中贯彻落实，以至于出现党组织被虚化、弱化和边缘化的情形。
此后，《条例》的施行，顺应了党领导国有企业工作的历史潮流，使党组织参与国有企业治理进程时能够依照其相关规定进行活动，巩固了党组织内嵌到国有企业治理的结构形式，为加强党对国有企业的领导提供坚实的理论基础，使党的领导在国有企业治理中得以充分彰显。从这个意义上来说，《条例》应定位于党内法规制度体系下党的领导法规之一。
（二）《条例》制定的结构分析
2018年《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》虽指出要完善党的组织法规，并重点制定国有企业党组织工作条例，但基于《条例》自身的结构分析，应将其定位为党的领导法规而非党的组织法规。原因有二。
第一，党的领导思想贯穿条例始终。《条例》虽只有9章41条，但涵盖了国有企业党的建设的各个方面。其中，第二章“组织设置”和第三章“主要职责”是对国有企业党组织进行具体层级划分和职责限定，是属于组织设置的范畴，但仍间接强调党的领导作用，如《条例》第十一条规定，国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。此外，《条例》其他七章或多或少都蕴含或者明确指出党的领导思想，如总则第一条就明确指出要坚持和加强党对国有企业的全面领导，并在第三条要求国有企业党组织工作应遵循坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，把党的领导融入公司治理各环节的工作原则。由此来看，《条例》虽名为基层组织工作条例，但分析《条例》的整体结构和主要内容，能够发现其并不仅仅是对国有企业基层组织的规范，更多的是对国有企业中党的建设工作进行指导，使党的领导在国有企业工作中贯彻实行。这体现出国有企业党组织在运用《条例》进行具体工作时能够发挥领导作用，对国有企业的方向予以掌控，以进一步加快国有企业朝着现代化进程前进。从这个意义上来说，将《条例》定位于党的领导法规更符合其实质内容。
第二，党的领导内容以单独章节明确规定。《条例》采用单独章节即第四章“党的领导和公司治理”、第六章“党的政治建设”以及第八章“领导和保障”来明确党的领导的重要地位。在这三章中，第四章与第八章是对党的领导的实施进行具体规定，即对外与对内。对外是党组织作为整体来协调与公司内部机构的关系，从而发挥党的领导作用；对内则是党组织内部层级划分，发挥党内部的领导作用，如要求“中央企业直属企业（单位）党建工作，以中央企业党委（党组）领导、指导为主，企业所在地的市地以上党委协助”“中管金融企业党委垂直领导本系统的党组织，负责抓好本系统党建工作”等。此外，第六章虽强调的是“党的政治建设”，但作为党的根本性建设，国有企业党组织需将党的政治建设摆在首位，强化政治引领，以加强政治建设来达到政治领导的目标，换句话说，坚持党的政治领导是加强党的政治建设必须遵循的重大政治原则[9]。因此，党的政治建设实际上是对党的领导原则的进一步细化论述，以体现党的领导贯彻实行的重要方法。党的领导是以单独章节在《条例》中具有较大占比的独特内容，虽包含了组织设置的内容，更多则体现出党的领导。这样的章节设置无疑体现出党的领导在整部条例中的突出地位，是以将其归位党的领导法规而非党的组织法规更具合理性。
党的十九届四中全会提出，要坚持和完善党的领导制度体系，必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党的领导制度需要党的领导法规制度作为载体和依托[10]。《条例》作为规范国有企业党组织参与企业治理的一部基础性党内法规无疑有着重要地位，通过对其结构章节设置分析，其领导法规定位得以彰显，从而为党的领导制度体系的健全提供坚实的保障。
二、《条例》的主要特点和创新
党的十八大以来，习近平总书记对国有企业多次作出重要指示，突出党建融入国有企业治理，为党组织内嵌到国有企业治理指明了方向。《条例》是党的十八大以来国有企业党建工作和国有企业改革在党内法规领域的集中体现。《条例》的施行，把两个“一以贯之”集中于一部党内法规之中，这不仅给予国有企业党组织有力支持，使其能够依照具体合理的章程来参与国有企业治理，还极大增加了党组织的治理活力，通过建构制度化路径以避免党建工作在国有企业治理过程中被弱化、淡化、虚化、边缘化等问题的发生。
（一）明确国有企业党组织遵循的工作原则
《条例》在强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，在增强“四个意识”、坚定“四个自信”和做到“两个维护”的基础上，第三条明确了国有企业党组织的工作原则，以完善国有企业党组织在参与治理工作的基本准则。其内容主要集中于四个方面。
第一，强调党的领导在国有企业公司治理中的重要地位。《条例》强调要将党的领导与公司治理相统一，这就要求发挥党的领导作用，引领国有企业朝着现代企业方向前进，不断创造出高质量的成果。这实际上是以条文的方式在总则部分对于党的领导予以确认和认可。
第二，突出党的建设在国有企业生产经营中的重要作用。《条例》更多地强调党的建设与生产经营相融合，无疑体现出新时代在国有企业抓好党的建设可以更大程度地促进生产经营的发展，提高国有企业生产效能，从而为新时代中国特色社会主义提供强有力的支撑。同时，第五章和第六章以单独章节的形式对党的建设中的党员队伍建设和党的政治建设予以详细且具体的规定，是党的建设工作的具体内容，其中需要着重强调的是党的政治建设。党的政治建设作为党的根本性建设，在国有企业治理中必须摆在首位。《条例》以习近平总书记的指示要求和党的十九大精神出发，根据国有企业的地位和性质特点，将党的政治建设单独作为一章来进行规定，表明党中央高度重视国有企业党的建设中的政治建设，并且以党内法规的形式将其纳入到规范范畴，赋予其规范意义。其中所强调的要坚决落实党中央决策部署，则是将党的政治建设融入到公司治理之中，这无疑体现政治规制与法律规制的协调统一。
第三，党管干部原则进一步凸显。《条例》强调要“坚持党管干部、党管人才”，这就要求党要注重国有企业优秀人才干部的培养、选拔与监督。因此，《条例》第十六条对于该原则具有较为详实的规定，要求党组织按照“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的标准来选择人才，保证党对干部人事工作的领导权以及对重要干部的管理权，从而真正将“党管干部”落到实处。
第四，基层党组织建设进一步加强。国有企业基层党组织是中国共产党基层组织的重要组成部分，是党在国有企业中开展工作、增强凝聚力和战斗力的重要基础，是确保党建工作落实落地的“最后一公里”，承担着党的建设各项具体工作任务[11]。《条例》强调要“抓基层打基础，突出党支部建设”，摒弃了以往对于国有企业基层党组织工作的忽视，进一步细化了基层党组织的工作职责，如要求认真召开民主生活会和组织生活会，提高基层党组织“三会一课”的质量，使党组织真正落实于基层，抓住根基，从而巩固党组织在国有企业治理中的全面发展。
（二）完善国有企业党组织的职责定位
《条例》施行以前，对于党组织的职责规定主要是从“把方向、管大局、保落实”的领导作用来进行论述的，具有较为抽象的意味。领导作用是党组织在国有企业中所具有的职责。这九个字将国有企业的领导作用进行了总体概括，并对其作了进一步阐述。把方向就是要与党中央保持一致，确保国有企业改革发展方向正确；管大局就是要在大局下行动，坚持集体领导、科学决策；保落实就是要加强领导班子和干部队伍管理，加强基层党组织建设，领导群众发挥作用。但事实上，并没有一个完整的章程去详细规定党组织的职责具体如何体现并以何种方式落到实处。《条例》在第三章以章节形式对国有企业党组织的主要职责作出了具体的划分，即将国有企业党组织分为党委（党组）和党支部（党总支）两部分来分别论述其职责，完善了过去国有企业党组织职责定位不充分的现象，使其能够在规定的权限范围内工作，避免越权行为的发生。《条例》规定，“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，而“国有企业党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用”。这将党组织职责以党的组织设置来进行划分，并对主要职责进行列举，能够使不同层级的党组织发挥相应的作用，即让党委（党组）发挥总的领导作用，对国有企业的重大事项进行总体安排，使处在下一级的党支部（党总支）将安排传递到基层。这种逐级分工、职责区分的方式可以最大程度地发挥国有企业党组织参与公司治理的效能。
（三）细化党组织内嵌到国有企业治理的体制机制
由于政策文件对于党组织内嵌到国有企业治理的规定都处于宏观层次，缺乏精细化的体制机制设计和安排，因此，《条例》的一大创新是把政策文件的原则和要求予以细化，通过细化党组织内嵌到国有企业治理的方式以及细化党组织与国有企业其他内部机构的关系规定，厘清党组织内嵌到国有企业治理的各项体制机制。
第一，细化党组织内嵌到国有企业治理的方式。《条例》施行以前，党组织内嵌到国有企业治理的参与方式没有具体而详细的规定，这导致党组织内嵌到国有企业的进程减慢，从而使党组织无法有机融入到国有企业治理体系之中。1999年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出了“双向进入、交叉任职”的领导体制[12]。自此，党组织参与国有企业治理主要遵循这一体制。所谓“双向进入”，是指一方面充分利用国有资产控股的优势，使符合条件的企业党委会成员通过法定的程度进入企业董事会、监事会和经理层；另一方面，使符合条件的董事会、监事会和经理层成员，按照党章及有关规定进入党委会。所谓“交叉任职”，是指一人同时担任企业党委书记和董事长，或党员董事长担任党委副书记，党委书记担任副董事长[13]。党组织通过“双向进入”与“交叉任职”的方式参与公司治理，不仅为国有企业处理其董事会、监事会及高管层与党组织的关系提供了一种较好的治理制衡，也为在国有企业实现“党管干部”与“党管人才”提供了一种切实的途径[3]。因此，党组织对国有企业参与治理的主要模式是在“三会一层”中实行“双向进入、交叉任职”的参与方式。而在2016年全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记提出要将企业党组织内嵌到企业公司治理之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。事实上，这是两种不同的参与方式在国有企业中的体现。两者最大的不同在于前者是分散进入，在企业内部分散地行使党的领导，而后者更强调将党组织以集体的形式内嵌到公司治理之中，以一个决策主体独立于其他国企机构之外而实施党的领导，从而形成党委会、股东会、董事会、监事会和经理层的“四会一层”治理模式。此次《条例》除了强调“坚持和完善‘双向进入、交叉任职’领导体制”外，还要求党组织实行“集体领导和个人分工负责相结合的制度”。这就使以个人身份进入董事会、监事会和经理层的党员受到党组织的约束，在作出较为重要的决定时实际上体现的是党组织的意志，极大地避免了在一人身兼党委（党组）书记和董事长的情况下出现贪污腐败以及决策专断的情况。
第二，细化党组织与国有企业其他内部机构的关系规定。对于党组织如何处理好与董事会、监事会和股东会之间的关系一直是学界讨论的问题。在《条例》施行以前，党组织与董事会、监事会和经理层之间缺乏相应的规范界定。国有企业在进行深化改革之后，其内部机构主要是“老三会”（党委会、职工代表大会和工会）向“新三会”（董事会、股东会、监事会）转变，形成了以董事会为决策核心的现代国有企业制度。因此，在党组织内嵌到国有企业治理时应该考虑到如何处理与董事会两者的冲突与联系。根据2010年《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，国有企业党委（党组）和董事会对重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须集体讨论。这表明党组织具有事项决策与人事任免事项的权利。而在对287家央企旗下上市公司的章程进行的调查发现，党组织治理参与所涉的内容主要为事项决策与人员任免[14]。同时，党组织由于“双向进入，交叉任职”的参与方式，会产生董事长即是党委书记的现象，可能使集体决策流于表面，形成“一言堂”的局面，更有可能使“一把手”成为贪污腐败的主力军[15]。因此，需要厘清党组织与董事会的关系，对“一把手”的监督如何实施以及在“三重一大”事项发生时采取何种程序予以明确规定，避免混同局面发生。此外，党组织在国有企业的作用从政治核心作用转向把方向、管大局、保落实的领导作用表明党中央对国有企业的控制转向宏观抽象。对于国有企业内部存在的贪污腐败现象，需要进行有效监管，以保证国有企业正常运行。因此，党组织在参与国有企业治理时除了发挥领导作用，还需要考虑监督保障方面的内容。根据《公司法》规定，监事会作为监管机构，对于董事、高级管理人员起到了很好的监督作用，甚至可以对其提出罢免建议或者起诉决定。党组织如何处理与监事会之间的关系，使两者能够共同对国有企业事务以及违反章程的现象进行有效监管仍是一个需要思考的问题。本次《条例》的颁布，正式确立了党组织讨论研究是董事会、经理层决策重大问题的前置程序的重要形式，这实际上是对两个“一以贯之”思想的重要体现，也是将党的领导与现代企业制度紧密结合的重要制度。《条例》以条文形式对党组织和董事会、经理层的关系予以明确规定，要求“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”，并对研究讨论的事项予以列举。同时还将规定效力延伸到个例，要求企业根据实际情况来制定研究讨论的事项清单，以厘清党委（党组）与董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。这就给予国有企业一定自由制定规则的权限，可以针对不同情况制定不同规定，以此来厘清党组织与国有企业其他机构的关系，使党组织既能够履行好本身职责又避免了越位越权情况的发生，也能使国有企业制定出具有本企业特色的企业章程，从而在最大程度上促进国有企业发展完善。此外，《条例》在附则部分强调该条例适用于国有独资、全资企业，国有资本绝对控股企业与国有资本相对控股企业，要求区分分公司等非独立法人企业结合实际情况设置党委书记和总经理，体现出党中央避免简单化、一刀切的错误方法，从而改善机械套用、上下一般粗的情形。
（四）健全国有企业党组织的党内监督体系
国有企业党组织的设立，展现出党统筹一切、协调各方的领导作用。在全面从严治党制度的引领下，党的内部监督同样也不可忽视。在本次的《条例》中，首先强调了要在党委设立纪律检查委员会或纪律检查委员，党总支和支部委员会则需要设立纪律检查委员，这表明党组织正以规范形式来完善党内监督的相关机构设置。《条例》第七章也对党内民主和监督进行了详细的规定，除了要求对全面从严治党责任的落实之外，更加强调要建立健全党内监督制度机制，充分发挥党委工作机构和纪律检查委员会的职责以及基层党组织和党员的监督作用。同时，《条例》也对监督的内容和方式进行了列举说明，如党性教育、宗旨教育、警示教育，落实谈心谈话制度以及巡视巡察、考察考核、调研督导、处理信访举报、抽查核实个人有关事项报告等等。而受到各级纪委监委派驻企业的纪检监察机构也要代表上级纪委监委对企业党委（党组）实行监督，推动全面从严治党的有效落实。这样由纪律检查委员会、派驻纪检监察机构、党委（党组）、基层党组织组成的党内监督体系能够更大程度地惩治与预防腐败。此外，《条例》也强调要将企业监事会、社会监督和舆论监督等作用与党内监督体系整合，以达到相互协调、有机贯通，从而形成监督合力，提高监督效能。
三、《条例》的不足与完善
党组织内嵌到国有企业治理，是在新时代国有企业改革背景下提出的全新问题，也是巩固党执政经济基础的必要之举，其中必然涉及到各方利益关系，也需要顾及党内法规和社会主义经济秩序法律的兼容、党的领导和市场经济原则的融合。在此方面，《条例》仍有商榷之处，需要在试行的过程中进行必要的检视和完善。
（一）《条例》的不足之处
随着《条例》的施行，党组织内嵌到国有企业治理存在的大量问题已被妥善解决，国有企业党组织进入有法可依的治理进程，为建成中国特色现代国有企业制度提供了重要规范依据。然而，随着党内法规制度体系的健全，一些新的问题也随之浮现，主要包括两点。
第一，国家法律与党内法规衔接不够充分。党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。由此可见，依法治国与中国特色社会主义法治体系息息相关，要依法治国就必须树立法律权威，健全和完善社会主义法治建设。同时，中国共产党作为在全国执政并长期执政的党，要加强依法治国就离不开党的领导。因此，根据法律的权威性，应给予党的领导合法化。这就需要从宪法和法律的角度对党的领导予以确认，使党组织作为党发挥其领导的重要基础能够依照法律去行使各项权利，维护法律的地位。虽然《条例》的颁布为落实党组织在国有企业公司治理结构中的法定地位提供了合理依据，但是在国家法律层面还有所欠缺。目前，能够给予党组织内嵌到国有企业治理的法律依据主要是《宪法》和《公司法》。2018年《宪法修正案》中将《宪法》第一条第二款新增了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这表明《条例》规定党组织内嵌到国有企业治理之中就是应有之义，这也是将《宪法》规定运用到实际的具体表现。由于《宪法》作为国家的根本大法，对于国家事务只能从宏观角度进行总的概括，并不能对事务的方方面面进行具体阐述。因此，《宪法》只能从宏观层面规定中国共产党是领导一切的党，从而推断出中国共产党也要领导国有企业的治理，并未具体明确党在国有企业的法定地位如何体现。而我国现行《公司法》第十九条规定，“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件”。这体现出国家正以法律的形式对中国共产党的组织在公司开展党的活动予以认可，但《公司法》有且只有第十九条对于国有企业党组织的设立有过规定，最终所援引的仍是《党章》，使国有企业党组织的法定地位的确立缺乏强有力的法律支撑。因此，在国家法律层面有关国有企业党组织的法定地位的欠缺所造成的规范空白，会使国家法律与党内法规在衔接上存在问题。
第二，缺乏国有企业党组织与股东会关系的规范界定。股东会作为代表国有企业股东意志的权力机构，对于董事、监事的任免、公司章程的修改都具有决定性作用。但在现实生活中，党组织与股东会之间的关系鲜有规定，关于党组织是否融入股东会，如何融入股东会来发挥领导作用的规定更是寥寥无几。在此次《条例》中，虽明确指出国有企业重大经营管理事项须由党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定，并对研究讨论事项作出具体规定，但没有关于党组织与股东会关系的详细规定。《条例》以“国有企业党委（党组）应当结合企业实际制定研究讨论的事项清单，厘清党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责”为兜底，使各国有企业能够因地制宜制定出符合本企业的章程，但在文本中却缺乏对于党组织与股东会之间权责厘清的总要求，过于放大国有企业党组织权力的设置，从而导致规定空白，在考虑党组织与股东会的职责产生交叉时存在冲突和无规可依的情况。
（二）《条例》的完善措施
为解决上述问题，在结合实际情况的角度，提出以下两点完善措施。
第一，完善党组织内嵌到国有企业治理的主干法律。党组织在内嵌到国有企业之中时，不可避免地引发出国家法律与党内法规配合与衔接问题。国有企业党组织作为党的基层组织，是发挥党的领导作用的主要力量之一，涉及面较广且较为复杂，无法用国家法律对其进行完全规范。这就需要党内法规来协调国有企业中党组织以及党员的职责、任务与规范等具体细化的问题。党内法规与国家法律共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，缺少任何一环都无法形成系统完备、行之有效的法治体系。而要做到二者良性互动，共襄法治，重点在于保证党内法规与国家法律的有机统一[16]。因此，国家法律与党内法规在进行衔接时，应注意在宏观层面给予党组织在国有企业中合理的法定地位，对党组织进行原则性规定，使其在中国特色社会主义法治体系当中具有明确的地位，去掉其模糊性。如在《宪法》中阐述中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，以抽象角度表明中国共产党领导的重要作用后，可以在《公司法》予以进一步明确。将原本简单的第十九条规定具体化，采用单独设立一章的方式，对于国有企业党组织在国有企业公司治理过程中所应当具有的法律地位、遵循的工作原则，发挥的职责职能以及所采用的规范依据进行细化。这会让国有企业党组织在发挥其领导核心与政治核心双重作用时，以国家法律的角度来与党内法规相关规定有效衔接，使其更加迅速地融入国有企业公司治理之中。
第二，明确党组织与股东会的关系规定。根据党组织的相关职责，对于董事会和监事会的融入是值得肯定的，但是是否要融入股东会内部则值得商榷。《条例》第十一条中规定了国有企业党委（党组）的职责，这也是文本中唯一涉及股东会的条文，即“研究讨论企业重大经营管理事项，支持股东（大）会、董事会、监事会和经理层依法行使职权”，并在第十五条对其范围作出列举规定。这表明，党组织要发挥的是领导作用，除却对重大事项的决策以及国有企业经营运行的监管，不应该对具体事项作过多的干涉，故重大事项所涉及的范围应该在相关章程中予以明确。股东会作为国有企业的权力机关，往往体现的是股东的意志。对于国家控股或者参股的企业，党组织不应该过多参与其中，否则会使决策偏移，形成一家独大的局面。此外，对于党组织和股东会职责交叉部分所采用的解决措施应以明确规定，对是否如同董事会、经理层决策重大问题上采用前置程序予以考量。
四、结语
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，国有企业党组织内嵌到国有企业治理之中具有其重要意义。作为党的领导法规，《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》的施行，为党组织内嵌到国有企业治理提供有力支撑。通过分析其内容的创新体现和不足，并针对不足提出完善措施，能够坚持和加强党对于国有企业的领导，推动全面从严治党向基层延伸，提高党的基层组织在国有企业的建设质量，巩固党在国有企业的执政基础，实现党的国有企业基层组织工作的新发展。
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[责任编辑：朱苗苗]
The Normative Dimension of the Party Organization Embedded in the Governance of State-owned Enterprises——A Case Study of Trial Regulation on the Work at Primary-level Party Organizations of State-owned Enterprises (SOEs)
ZHU Jie, LI Ruowei
Abstract: Embedding Party organizations into the governance of stated-owned enterprises is an important form of modern stated-owned enterprise system with Chinese characteristics for a new era, which not only needs to be implemented politically, ideologically and organizationally, but also regulated at the institutional level. A trial regulation on the work at primary-level Party organizations of State-owned enterprises (SOEs) promulgated in 2019 clearly defines the working principles abided by Party organizations of state-owned enterprises, refines the role of Party organizations of state-owned enterprises, details the system and mechanism of the embeddedness and improves the inner-party supervision system of Party organizations in stated-owned enterprises. The regulation is the important normative basis of embedding Party organizations into the governance of stated-owned enterprises in the new era, laying a systemic foundation for upholding and improving the Party’s overall leadership over stated-owned enterprises. In addition, there are still deficiencies in the regulation, such as the inadequate coordination between laws and inner-Party regulations and the lack of standardized definition of the relationship between Party organizations and board of shareholders, which still have to be improved in the trial implementation process.
Keywords: a trial regulation on the work at primary-level Party organizations of state-owned enterprises (SOEs);
party organization;state-owned enterprise; inner-Party laws and regulations
[作者简介] 祝捷（1981-），男，湖北武汉人，武汉大学党内法规研究中心副主任，教授，博士生导师,主要从事宪法学与行政法学及台湾问题研究；李若维（1997-），女，湖南张家界人，武汉大学党内法规研究中心2019级硕士研究生，研究助理。
