《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）对城镇化战略做出了明确部署，要继续推进以人为核心的新型城镇化战略，着力提高城镇化质量，建设安全、健康、宜居的城市人居环境。提出“促进经济社会发展全民绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。

2019年我国常住人口城镇化率达60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%，分别较2015年提高了4.5和4.48个百分点，城镇化水平实现快速提升。完善新型城镇化战略具有重大意义：提升要素配置效率激发发展新动能、扩大内需形成强大国内市场、促进城乡融合发展、推动区域协调发展。

《建议》关于新型城镇化的战略部署主要包括以下几个方面：（1）增强中心城市和城市群经济和人口承载能力；（2）合理控制特大城市人口规模，适当培育多个中心；（3）推进以县城为重要载体的城镇化建设；（4）提升城市治理水平；（5）加快农业转移人口市民化；（6）促进城市更加健康安全宜居。与“十三五”相比，《建议》中提出的完善新型城镇化战略，更加强化了中心城市和城市群带动作用；强调要合理控制特大城市规模，适当培育多个中心；强化现代化都市圈建设；更强调以县城为重要载体的城镇化建设。

1. 增强中心城市和城市群经济人口承载能力和资源优化配置能力。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，提升中心城市和城市群的能级和核心竞争力。要突破“卡脖子”技术，加快自主创新，提升中心城市制造业水平，从而集聚更多的经济资源；通过优化行政区划设置、撤县设区等方式来优化空间布局，提高中心城市和城市群人口承载力；加快城市间交通、网络等基础设施一体化建设，提升中心城市和城市群公共服务水平。

加强城市风貌建设，提升中心城市的资源优化配置能力，加快城市防洪能力建设，实现资源优化配置。城市发展不仅考虑规模经济效益，更要把生态和安全放在更加突出的位置，加快城市的转型升级，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

2. 合理控制特大城市人口规模，因地制宜推进城市空间布局形态多元化，适当培育多个中心。引导超大城市提升高端要素配置能力和国际竞争力，加快向外疏解非核心功能。在促进人口和产业向大城市聚集的同时，促使大城市发挥集散效应，把虹吸来的资源疏导一部分到周边区域，避免一城独大。产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。大城市既有“集”的功能，也要有“散”的功能，在保证产业和人口向优势地区聚集的同时，应避免“摊大饼”的城市病。

要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，作为大城市资源外溢与扩散的方向，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高城市智能化管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。

东部地区等人口密度较高的城市群，要优化其内部人口和经济空间结构，合理控制大城市规模，试行积分落户政策，避免盲目“摊大饼”。形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构体系。城市之间既要加强互联互通，也要有必要的生态和安全屏障。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。中西部地区因发展水平较弱，实行强省会战略，以壮大省会城市经济、人口资源，最终带动周边城市发展。但一城独大的发展模式，使得人口、产业、公共服务过度集中，一旦暴发公共卫生事件，易造成巨大损失。

加快发展重点城市群，建设现代化都市圈，推进成渝地区双城经济圈建设。中心城市通过交通连接，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。推动超大特大城市非核心功能进行疏解，推动中小城市增强吸收中心城市产业承接能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。避免经济集聚、城市单体规模无限扩张而引发的城市病问题。

构建多中心多层级多节点城市群体系：分类推动城市群发展，促进中心城市带动都市圈发展；分类促进大中小城市和小城镇协调发展，引导超大特大城市“瘦身健体”，提升大中城市功能品质；积极支持小城镇发展，促进特色小镇健康发展。

3. 推进以县城为重要载体的城镇化建设。强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中提出要继续推进以县城为载体的新型城镇化建设。推进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级。

选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。加快县城旧城和老旧小区改造，地下管网、停车场建设，托幼、养老、家政、教育、医疗服务等方面的补短板强弱项工作。支持一些条件较好的具备聚集效应的县城发展。

4. 加快农业转移人口市民化。持续深化重点城市户籍制度改革；强化基本公共服务保障；提升农业转移人口就业技能；进一步完善“三挂钩”等配套政策。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序原则。

5. 促进城市更加健康安全宜居。打造和谐舒适的宜居城市；打造安全灵敏的韧性城市；打造运行高效的智慧城市。把生态文明作为新型城镇化的内在要求，建设人与自然和谐共生的现代化城镇；把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标；租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。

6. 提升城市治理水平。进一步提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。城市可持续发展是新型城镇化的主要内容，要提高城市规划建设水平；健全社会治理体系；完善相关配套机制改革。城市发展要把生态和安全放在更加突出的位置；一流城市要有一流治理水平。
　　　　
（作者系武汉大学经济与管理学院、中国发展战略与规划研究院博士研究生）

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