新冠肺炎疫情发生以后，很多人包括一些著名的学者把它比喻成一次黑天鹅事件。但笔者看来，这次事件绝对不是一件黑天鹅事件，而是比黑天鹅事件更困难、更严峻的事件，可以把它称之为“深度不确定条件下的决策”。

将确定性作为标准来划分，公共决策可以分为四种情况：一是确定性，在确定的条件下进行公共决策，叫做已知的已知。比如前两年比较火的一本书《灰犀牛》，实际上就是确定条件下的决策。灰犀牛的三个特征可概括为：可预见、大概率、影响巨大；二是一般性的不确定性，绝大部分的公共决策都有一定的不确定性，就是已知的未知，也就是我们说的黑天鹅事件。黑天鹅事件也有三个特征：出乎意料、影响巨大、事后可以解释和预测，这是一般不确定条件下的决策。这种情况下人们往往会采取经验主义的做法，就是把以前已知的东西当成这次未知的因素。比如在这次疫情发生之初，很多人会把它看成另外一次非典；三是深度不确定性条件下的公共决策，叫做未知之未知，就是未知的因素我们至今还不知道。这次新冠肺炎病毒既不是灰犀牛事件，也不是黑天鹅事件，笔者把它称为“天外来物事件”。就是人们即使回头都解释不了的东西，具有深度不确定性，因为这个事件暴发之初，决策者根本不知道应该怎么决策。此外，还有第四种情况是完全不确定性，即完全的未知，不可知的未知。在这种情况下人类只有听天由命了。

最近几年，国际上有一些学者，包括美国兰德公司的一些学者，对深度不确定条件下的决策做了一些研究，这些研究的初步成果有一定道理。在深度不确定条件下，最好的策略就是“摸着石头过河”。具体而言，一要尽快收集、分析关键信息，二要迅速做出决策，三要动态评估决策的代价和收益，四要及时调整决策以减少代价、增加收益。这种决策有赖于政治体制的几种能力：及时的信息收集和分析能力，高效的组织动员能力，灵巧的监测评估能力和快速的调整转换能力。尽管这件事情是未知的未知，如果一个体制有这四项能力，可能应对起来会比较得心应手，正如一句英文谚语“我们不能引导风向，但是我们可以调转船帆”。

回到这次新冠肺炎疫情，一开始就面临三大不确实性：一是“是”还是“不是”，就是要及时确定是否出现了疫情的大流行，因为新冠肺炎疫情的传染力比非典高很多，要判断它是不是新病毒，以及传染性有多高、死亡率有多高和致命性有多强等。二是封不封城，为了阻断疫情传播要不要采取极端的措施。这次武汉封城在中国历史、甚至人类的历史上，恐怕都是第一次，是极端不确定条件下的决策。三是决定复工还是不复工，中国、武汉包括全球都没有经验可供参考，所以在疫情控制后的前期，中国的复工复产决策异常困难。

深度不确定条件下决策有多困难？以这次新冠肺炎疫情为例，可以从四个层面来剖析。首先从一般的前线医务人员来看，他们没法对疫情做出判断，比如武汉最早的所谓“吹哨人”，一开始把这次疫情看成是另外一次非典，实际上是错误的；其次，从疫情防控的专门部门来看，其实也很难迅速知道这是属于什么类型的病症。人类在2012年到2013年曾出现过一次新冠病毒的危机，就是后来的中东呼吸综合征。它的传染性确实不很强，一直到2015年全球的感染及病亡人数也不多，中国是在广东发现的第一例，并没有在全国大规模流行起来。在这次新冠肺炎疫情暴发早期，有专家做出病毒没有人传人或者不会大规模传播的结论，其实是简单借鉴了上次防控中东呼吸综合征的经验，这是在深度不确定的条件下做出的判断，难免误判；第三，从政策研究人员来看，在深度不确定条件下做出的判断经常都是错误的。2005年出版的《错误的警报——关于流行恐惧症的真相》一书披露，美国医疗政策专家指责本国疾控部门多次发出错误的信息，给国家造成巨大的损失。2018年美国还有一档节目叫《为什么病毒难以转化为致命流行病》，告诉人们病毒转变为致命流行病的可能性并不是很高，不要过度渲染病毒的可怕。第四是各国公共卫生决策的制定者，他们需要听取前线的医护人员、疾控部门和医疗政策专家的各种意见，但这些人的意见都存在不确定性因素，所以有时导致政策制定者难以在疫情早期做出非常正确、精准的判断。

回到此次新冠肺炎疫情上来，中国在疫情早期做出判断时，我们将其定义为“深度不确定条件下的决策”，这可以解释为什么有的地方在疫情早期防控的步伐慢了一点、力度轻了一点、秩序乱了一点。湖北和武汉是在疫情防控形势深度不确定条件下作出的决策，而其他各个省是在一般不确定条件下的决策，所以国内各个省的疫情防控表现是比较好的。湖北和武汉作为疫情重灾区，经过及时的政策调整后，疫情很快控制下来了。国外尤其是欧美各国的决策条件已经不是一般不确定性了，而是已知的已知，是在新冠肺炎疫情确定性很大的条件下进行决策，但他们仍旧做出错误的决策，招致有的国家出现灾难性的后果，这表明他们的决策认知特别是决策水平是很差的。即使不服气，也没办法。

新冠肺炎疫情实际上给人类敲响了警钟。可以预测在未来30年中，深度不确定性的情况可能会频繁出现，尤其在国际领域，比如中美关系的脱钩。我们当然不希望发生，但是这不完全取决于我们，中美关系会不会脱钩是不确定的。再如全球的产业链、价值链、供应链的稳定性程度也具有不确定性。欧美媒体不时讨论会不会重新对中国拉起一道“铁幕”，“铁幕”会不会重新拉起也不是完全取决于我们。又如人们熟知的气候变化、能源结构、金融危机、自然灾害、恐怖袭击等，都属于深度不确定条件下的决策，这既是一个理论性的问题，也是一个现实性问题，尤其值得公共政策研究者关注。

（作者系清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授）