1949年以来我国应对重大疫情的制度演进与经验总结

[摘    要] 新冠肺炎疫情是新中国成立以来突发的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。历史是最好的教科书。从中国之制的视角回顾1949年新中国成立以来应对重大疫情的历史，并从中国之智的视角全面深刻总结宝贵经验教训，有助于在应对重大疫情，处置突发公共卫生事件方面把中国特色社会主义的制度优势更好转化为国家治理效能，走向中国之治。

[关键词] 公共卫生；突发公共卫生事件；疫情防控；国家治理；制度优势

[中图分类号] C913.4  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）10-0020-11

没有全民健康，就没有全面小康。2020年是全面建成小康社会的收官之年，我国却遭遇了新中国成立以来突发的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。这次新冠肺炎疫情，既是对我国国家治理体系和治理能力的一次“大考”，更是全民众志成城、共克时艰的一场“大战”。在这“大考”“大战”的关键时刻，中国特色社会主义制度的优越性得到充分发挥，国家治理体系和治理能力的显著优势也得到充分体现。回顾1949年新中国成立以来我国应对重大疫情的历史，全面深刻总结宝贵经教训，有助于我们深刻理解习近平总书记所说的“中华民族历史上经历过很多磨难，但从来没有被压垮过，而是愈挫愈勇，不断在磨难中成长、从磨难中奋起”，有助于中国制度在风险考验中砥砺前行，坚决打赢新冠肺炎疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。

 一、新中国成立以来应对重大疫情的制度演进

自革命战争年代开始，我们党在面对疫病肆虐、缺医少药的状况下，就通过制定法规条例，创建组织体系，大力开展卫生防疫运动，实行中西医合作的政策，保障了人民健康和军队战斗力，促进了革命胜利。新中国成立后，我国应对重大疫情的制度演进大致经历了以下三个阶段：

　　第一阶段（1949-1978年）：应对重大疫情的制度奠基阶段。新中国成立之初， 面对旧中国遗留下来的恶劣卫生环境和传染病大肆流行的严峻形势，党中央一如既往地重视发展医药卫生事业，加强对防疫工作的领导，并制定了正确的卫生工作总方针。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确提出，要推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康[1]。这既为我国应对重大疫情奠定了法制基础，也开启了新中国卫生防疫工作的新篇章。同年10月，中央军委卫生部在第一届全国卫生行政会议上，不仅初步提出了“面向工农兵、预防为主”的卫生工作方针，而且提出卫生防疫工作要以危害人民最大的鼠疫、霍乱、天花等19种传染病为重点，并制定了相应的传染病防治方案和《法定传染病管理条例草案》以及若干防疫工作具体办法。11月，中央人民政府卫生部正式成立，并于1950年8月召开了第一届全国卫生会议、1952年12月召开了第二届全国卫生会议、1953年12月召开了第三届全国卫生会议，适时制定出了“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作总方针，为新中国卫生防疫事业和应对重大疫情指明了方向。同时，以这一方针为指导建章立制，集中力量预防那些严重危害人民健康的流行性疾病。1953年，在国家百业待兴、财政极其困难的背景下，国家拨巨款建立健全了北京、长春、兰州、成都、武汉、上海等六大生物制品研究所和检定所，为后续预防接种的推广创造了条件。同时，“在各级政府成立防疫领导机构，积极组织建立基层防疫站，在全国范围内开展了大规模的牛痘苗、鼠疫菌苗、霍乱菌苗的群众性接种运动，并积极推行卡介苗接种。首先推行免费牛痘接种，此后预防接种的疫苗种类不断增加，普及程度也日趋加深”[2]。新中国的防疫工作也逐步走上了制度化的轨道。

　　从救治的视角来看，我国在应对重大疫情的制度奠基阶段，主要经历了五次“大考”。第一次“大考”是察哈尔省察北专区鼠疫暴发，这是新中国成立后面临的第一次重大突发公共卫生事件。1949年10月，察北专区鼠疫暴发并蔓延至张家口附近，威胁京津，造成重大人员伤亡。在毛泽东同志的高度重视下，周恩来同志紧急召集成立中央防疫委员会，统一领导察北专区鼠疫的救治防控工作，并从东北局速调防疫队及疫苗血清药品等，实施预防注射，封锁疫区，开展清洁卫生运动。经过多方协同努力，察北鼠疫于11月被迅速扑灭。在这一个多月中，我国初步构建了重大突发公共卫生事件应对机制，特别是健全了疫情报告制度和鼠疫预防机制，为我国应对重大疫情奠定了坚实的制度基础。

　　新中国成立之初面临的第二次“大考”是抗美援朝反细菌战斗争。1952年初，我方发现美国侵略者不顾国际公法，在朝鲜战场和中国边境海防地区使用细菌武器。3月，在志愿军中患鼠疫者16人，患脑炎与脑膜炎者44人，患其他急性病症者43人，且有36人死亡。为此，周恩来同志主持政务院会议，组建新的中央防疫委员会，发布了《关于反细菌战的指示》。随后，依照指示组织了全民动员、全民防疫运动，以揭露美国实施细菌战罪行和大规模杀虫灭毒防疫工作为重点的反细菌战斗争由此拉开。毛泽东同志专门为在12月召开的第二届全国卫生会议题词“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争”。这其中，为了防止病菌和疫情的扩散，还开展了全民性的爱国卫生运动。1952年冬，美军妄图通过细菌战枯竭中朝军队战斗力的梦想彻底成为泡影。在这次突发重大公共卫生事件中，群众性卫生运动沿袭至今，“加强防疫队的训练，并在各地建立严格的防疫报告制度”[3]也被传承下来。

　　新中国成立之初面临的第三次“大考”是防治血吸虫病。解放初期通过调查，已证实了我国南方的12个省、市的370个县（市）有血吸虫病流行。上述流行区内血吸虫的中间宿主钉螺的分布面积达143亿平方米，患者近1000万人。1953年9月16日，沈钧儒将无锡血吸虫病防治所沈瑜撰写的有关南方血吸虫病的汇报材料附函寄呈毛泽东。毛泽东同志回信强调：“血吸虫病危害甚大，必须着重防治 。”[4]并将汇报材料转交时任政务院秘书长习仲勋负责处理。他还发出“一定要消灭血吸虫病”的伟大号召，并指示卫生部 “要把消灭血吸虫病作为当前的政治任务 ”[5]。根据毛泽东同志的提议，中共中央迅速成立了中央防治血吸虫病9人领导小组，统一领导南方12个血吸虫病流行省、市的工作。1955年11月23日至 25日，在上海召开了第一次全国防治血吸虫病工作会议，明确了要实行积极防治的方针，并采取综合性防治措施，充分发动群众和科学技术相结合，防治工作和农业生产、兴修水利相结合，坚决进行反复的斗争。12月21日，毛泽东同志提出了征询对农业十七条的意见，其中指出：“在七年内，基本上消灭若干种危害人民和牲畜最严重的疾病，例如血吸虫病、血丝虫病、鼠疫、脑炎、牛瘟、猪瘟等。”[6]1958年6月30日，毛泽东在得知余江县消灭血吸虫的消息后，写下了脍炙人口的《七律二首·送瘟神》。到了1962年8月22日，中央防治血吸虫病9人小组深刻总结了“小组成立以来防治工作的经验教训，制订了《防治血吸虫病工作条例（草案）》”[7]，大大推进了传染病防治的制度化进程。经过多年的有效防治，我国大部分流行区已消灭或控制了血吸虫病。

　　新中国成立之初面临的第四次“大考”是华东地区和广东省的副霍乱疫情歼灭战。1961年6月，首先在广东阳江县发现副霍乱疫情，到12月，疫情已蔓延到35个县、市，患病4318例，死亡429人。1962年2月，又复发于东莞，并且迅速扩展到17个县、市，到8月31日止，患者5251人，死亡446人[8]。1964年上半年，浙江省上虞县局部地区副霍乱复发流行。这种烈性传染病，发病急、传播快、死亡率高、涉及面广。为此，华东局和中央卫生部联合召开了华东地区和广东省卫生工作紧急会议，迅速扑灭和预防了副霍乱。在上虞县副霍乱复发流行疫情发生后，浙江省防疫指挥部立即采取有效措施，加强领导，深入开展爱国卫生运动，加强卫生防疫力量，完善疫情报告，根据中央卫生部防疫司《副霍乱防治手册》的规定，狠抓疫点封锁，做好隔离、治疗、消毒等工作，突击完成霍乱菌苗预防接种工作，加强检疫工作[9]，迅速扑灭疫源，打好了防治副霍乱歼灭战。

　　新中国成立之初面临的第五次“大考”是1966-1967年的全国性流脑疫情。这是新中国成立以来最为严重的一次流脑疫情。“红卫兵‘大串连’导致的全国人口大规模无序流动，对社会单位结构的‘打倒’导致防疫体系的破坏，以及其带来的衣、食、住、行四方面问题，是这次‘流脑’疫情暴发的直接诱因”[10]。时值“文化大革命”，受“大串联”影响，人群流动量大，流脑发病面广，蔓延快，救治药物奇缺，死亡率较高。为抑制疫情，中央及地方党政机构紧急叫停红卫兵“大串联”。1967年3月19日，经毛泽东同志审阅同意，中共中央发出《关于停止全国大串联的通知》，取消原定春暖后进行的“大串联”计划。24日，周恩来同志召集卫生部党组成员等开会，询问防疫情况，成立防治流脑办公室，他强调抓防疫“这个工作是最紧急的，一天都不能迟缓”[11]。卫生部随即发出《关于立即组织医疗队下乡防治脑膜炎的通知》，各地积极开展主动防治工作，于1968年后逐步控制住了流脑疫情。

　　从预防的视角来看，我国在应对重大疫情的制度奠基阶段，主要开展了两大运动。一是倡导“中医科学化、西医中国化”，实行“以防为主、团结中西医”等卫生工作方针。新中国成立初期，薄弱的医疗卫生状况和严峻的防疫形势，促使党和政府高度重视中医在疫情防控中的重要作用。1949年10月，毛泽东同志在中南海接见中央军委卫生部第一届全国卫生行政会议部分代表谈话时，就从保护和发展中医药学的角度出发，着重指出必须很好地团结中医、提高中医，搞好中医工作，才能担负起几亿人口艰巨的卫生工作任务[12]。他还强调：“卫生工作方针问题……要以预防为主，发挥中西医药人员的作用，这个方针是对的。”[13]“团结中西医，正确地发挥中医的力量为人民保健事业服务，是中央早已明确指示的一项重要的卫生工作方针”[14]。为此，卫生部大力倡导中医科学化，“在全国范围内开展了大规模的中医进修工作，切实提高了新中国中医队伍的整体思想认识和业务水平，促进了广大中西医之间的团结，同时也为新中国培养了一批初步掌握现代医学知识的中医”[15]，为我国重大疫情防控体系的建设奠定了坚实基础。1954-1955年，中医郭可明在石家庄流行性乙型脑炎疫情中成功救治多例病人，其诊疗法经卫生部肯定后向全国推广。1956年，名中医蒲辅周在此疗法基础上加入去湿药，在救治北京流行性乙型脑炎患者时，疗效显著。中医药在防治传染病中的独特疗效，逐步强化了国医在重大疫情防控中的重要地位，中西医并重的制度也被坚持至今。

　　二是大张旗鼓、十年如一日的开展以除“四害”为中心的爱国卫生运动，有效预防了重大疫情的发生。发动和组织广大军民开展群众卫生运动，搞好卫生防疫工作，是我国卫生防疫事业的“传家宝”。新中国成立以来，我国一直贯彻以“预防为主”的卫生工作方针，持续开展群众性卫生运动。1952年春，在抗美援朝反细菌战争中，“爱国卫生运动”应运而生。同时，新增了“卫生工作与群众运动相结合”这一卫生工作方针。在中央防疫委员会的领导下，各地迅速掀起了群众性除“四害”运动，广大城乡的卫生面貌得到极大改善。1955年12月21日，毛泽东同志在提出征询对农业十七条的意见时强调了第十三条“除四害，即在七年内基本上消灭老鼠（及其他害兽），麻雀（及其他害鸟，但乌鸦是否宜于消灭，尚待研究），苍蝇，蚊子”[6]。他还提出，把爱国卫生运动和除“四害”讲卫生结合起来，对防治人畜疾病，保障健康起到了很好的作用。1957年10月9日，毛泽东同志在中共八届三中全会上，专门讲到了除“四害”，讲卫生的问题，鲜明提出“中国要变成四无国：一无老鼠，二无麻雀，三无苍蝇，四无蚊子”[16]。后来麻雀被“平反”，由臭虫取代。随后，全国在生产大跃进的时代背景下，掀起了爱国卫生运动新高潮。1958年1月8日，中共中央发出《关于开展以除“四害”为中心的冬季爱国卫生运动的通知》[17]。次年2月12日，《中共中央、国务院关于除“四害”讲卫生的指示》发布，强调除“四害”、讲卫生的根本要求是要达到消灭疾病、人人振奋、移风易俗、改造国家的目的。至8月29日，《中共中央关于继续展开除“四害”运动的决定》颁布[18]。除“四害”运动对预防重大疫情起到了积极作用。到1960年3月28日，《中共中央关于卫生工作的指示》再次强调，“要把过去两年放松了的爱国卫生运动重新发动起来”[19]，同时提出“以卫生为光荣，以不卫生为耻辱”。同年3月，全国人大通过《1956-1967年全国农业发展纲要》，并把除“四害”、讲卫生也列入了纲要。“文化大革命”期间，尽管爱国卫生运动遭受挫折，但在农村依然创造性提出“两管、五改”（即管水、管粪，改水井、改厕所、改畜圈、改炉灶、改造环境）的具体要求和行动目标。总之，以除“四害”为中心的爱国卫生运动有力促进了预防重大疫情、防范重大突发公共卫生事业的发展，是我国卫生工作的伟大创举，具有鲜明的中国特色。

　　回顾过往，我国坚持防治结合，双管齐下。从救治的视角，先后经历了察北鼠疫暴发、反细菌战斗争、防治血吸虫病、副霍乱疫情、全国性流脑疫情等五次“大考”，同时通过倡导“中医科学化、西医中国化”，实行“以防为主、团结中西医”等卫生工作方针，坚持开展以除“四害”为中心的爱国卫生运动，“建立了城乡卫生服务网络，消灭或基本控制了严重危害人民健康的一些传染病和地方病，使我国卫生工作面貌发生了历史性变化”[20]。

第二阶段（1979-2012年）：应对重大疫情的制度发展阶段。改革开放以来，我国继续坚持领导爱国卫生运动，大力推行预防接种，不断健全全国卫生防疫体系，着力完善传染病预防法律法规，积极开展传染病专项防治，并取得巨大成就。随着基层卫生防疫体系的逐步完善，我国从1978 年开始面向全国推行计划免疫，对适龄儿童实行有计划的预防接种。1982年，卫生部召开第一次全国计划免疫工作会议，颁布了《全国计划免疫工作条例》《1982—1990年全国计划免疫工作规划》，至1991年，在全国实现了普及儿童免疫的目标①。预防接种的大力推进促使传染病对人民健康的威胁大大减弱。研究表明，“天花、麻疹、脊髓灰质炎、流脑、乙脑、疟疾、黑热病等具有特异预防措施的传染病，已经消灭和消除，或得到控制，但肝炎、伤寒副伤寒、痢疾等无特异预防措施的传染病，发病率维持较高水平，危害依然严重”[21]。特别是在1985年，我国发现首例艾滋病人后，艾滋病的防控形势愈发严峻。而在我国应对重大疫情的制度发展阶段，先后召开了两次具有里程碑意义的大会，经历了两次“大考”。

　　改革开放以来，我国召开的有关重大疫情防控的第一次重要会议是1996年12月9日召开的全国卫生工作会议。“这次会议，是建国以来由党中央、国务院召开的第一次全国卫生工作会议，是一次重要的会议”[20]。江泽民同志在会上强调，新时期卫生工作的指导方针是“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”[20]。他还明确提出要“走出一条中国特色的社会主义卫生事业发展之路”[20]。1997年1月15日，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》发布，提出了卫生工作的奋斗目标、指导思想和战略部署等，专门对“切实做好预防保健工作，深入开展爱国卫生运动”作出了具体安排，特别强调“要宣传动员群众，采取综合措施，集中力量消灭或控制一些严重威胁人民健康的传染病和地方病；加强对经血液途径传播的疾病的预防和控制；积极开展对心脑血管疾病、肿瘤等慢性非传染性疾病的防治工作；增强对突发性事件引发的伤病及疾病暴发流行的应急能力；重视对境内外传染病发生和传播动向的监测”[22]。这对新时期应对重大疫情产生了重要的指导意义。

　　改革开放以来，我国召开的有关重大疫情防控的第二次重要会议是2003年7月28日召开的全国防治非典工作会议。胡锦涛同志在会上发表重要讲话，阐述了“防治非典工作的主要做法和经验、需要汲取的教训以及今后工作中应该注意把握好的重大问题”[23]。这次会议聚焦防治非典重大疫情，具有重大而深远的意义。随后，我国卫生工作重点也转向继续加强公共卫生体系建设，全面完成疾病预防控制体系、基本完成医疗救治体系建设；进一步加强重大疾病防治工作，加强重大传染病和慢性非传染病的基础研究，落实重大的传染病和地方病的防治措施等等。2006年10月23日，胡锦涛在中央政治局第三十五次集体学习时进一步强调要“走中国特色医疗卫生改革发展道路”，“要完善公共卫生和医疗服务体系”，“要加强疾病防治和预防保健，建立健全各级疾病预防控制机构，建立健全突发公共卫生事件应急机制，加强对疾病的预防控制和监测工作，集中力量消灭或控制严重威胁人民健康的传染病和地方病”[24]。据此，党的十七大以来，我国坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供作为基本理念，不断深化医改，推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制，不断强化重大疾病防控和突发公共卫生事件的处理机制。

　　在应对重大疫情的制度发展阶段，我国不仅召开了具有里程碑意义的两次大会，也经历了两次“大考”。第一次“大考”是上海甲肝疫情。1988年1月，上海因部分市民食用带肝炎病毒的毛蚶，出现甲型肝炎的暴发流行。据上海市卫生防疫站疫情统计，1月29日至3月21日，甲肝发病共计292301例，死亡31例。1988年1月24日，时任上海市市长的江泽民召开了一次以区级干部为主的紧急动员会，提前部署，明确提出要“打一场扫除甲肝的人民战争”。刚调任上海市委副书记的朱镕基要求在市、区、县卫生局相继成立了肝炎防治工作领导小组，采取了“增加床位、调整病房、医院挖潜收治患者”等五项措施，并果断在全市禁止毛蚶售卖，禁食毛蚶，从根源上杜绝了甲肝的再次暴发。在防疫的关键时刻，2月17日，邓小平又一次来到上海过春节，起到了稳定人心的作用。经过各方不懈努力，3月中旬，上海全市甲肝疫情随即得到了有效控制。“尽管这次肝炎流行有许多教训可以吸取，但处理好这件事本身说明上海人民有着高度的组织性和管理素质，具有应对突发事件和临危不乱的能力”[25]。这次甲肝疫情也对全国的突发公共卫生事件处置产生了深远且积极的影响。

　　第二次“大考”是防治非典疫情。2003年2月中下旬，非典疫情在广东局部地区开始流行，后于3月上旬在华北地区传播和蔓延。至4月下旬波及全国26个省、自治区、直辖市，成暴发状态。除我国内地外，全球有30多个国家和地区也陆续发生疫情。面对这次严峻考验，党中央、国务院坚持把人民群众身体健康和生命安全放在第一位，作出一手抓防治非典不放松、一手抓经济建设不动摇的重大决策。经过不懈努力，我国不仅有效控制住了非典疫情，同时又保持住了经济较快增长的良好局面。同年6月24日，世界卫生组织宣布解除对北京的旅行警告。至此，我国抗击非典取得阶段性重大胜利。“这场斗争的胜利，进一步显示了我国社会主义制度的巨大优越性，更加坚定了全国各族人民走中国特色社会主义道路的信心。这场斗争的胜利，极大地提高了我国人民战胜困难的勇气和能力，增强了中华民族的凝聚力。这场斗争的胜利，极大地增强了世界各国对中国发展前景的信心，扩大了我国在国际上的影响”[23]。同时，非典疫情亦引发了党和政府对突发公共卫生事件的深入思考，在此背景下，胡锦涛同志提出了科学发展观。防治非典的伟大胜利也为我国在2009年防控人感染A/H1N1猪流感病毒疫情提供了宝贵经验和有益启示。

　　在应对这一阶段重大疫情的制度发展，我国召开了两次重要会议，经历了两次“大考”，由此产生的主要成果是具有里程碑意义的两部重要法律。一是全国人大常委会于1989年颁布并于2004年修订的《中华人民共和国传染病防治法》，“这部法律是人们对传染病防治规律科学认识的总结”[26]。二是2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，这部法律是应对突发事件的科学指南。从此，我国应对重大疫情、处置突发公共卫生事件迈上了法制化的快车道。

　　第三阶段（2012年-）：应对重大疫情的制度完善阶段。党的十八大以来，我们以习近平总书记关于社会主义社会建设的重要论述为指导，加快推进健康中国建设，成功应对2013年人感染H7N9禽流感疫情、2014年西非埃博拉出血热疫情、2019年鼠疫疫情等，我国公共卫生和传染病防治工作得到显著提升。特别是抗击埃博拉疫情是对我国卫生应急能力的大检验，也是中国特色大国外交的成功实践，彰显了中国特色社会主义制度优势和中华民族的优良品格。2013年6月29日，全国人大常委会修订了《中华人民共和国传染病防治法》，为加强卫生应急机制与能力建设、推进健康中国建设提供法制保障。在这一阶段，具有代表性的主要是全国卫生与健康大会和当下的新冠肺炎疫情。

　　在推进健康中国建设中应对重大疫情是新时代的鲜明特色。2016年8月19日，全国卫生与健康大会胜利召开，吹响了新时代健康中国建设的号角。习近平总书记发表重要讲话时强调，“没有全民健康，就没有全面小康”[27]，“如果人民健康水平低下，如果群众患病得不到及时救助，如果疾病控制不力、传染病流行，不仅人民生活水平和质量会受到重大影响，而且社会会付出沉重代价”[27]。他还对推进健康中国建设作出了全面战略部署，明确提出“新形势下，我国卫生与健康工作方针是：以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，人民共建共享”[27]。在此基础上，进一步“重视重大疾病防控。这是保障人民健康的关键一环。要优化防治策略，最大程度减少人群患病。对艾滋病、结核病、乙肝、血吸虫病等传统流行重大疾病，要坚持因病施策、各个击破，巩固当前防控成果，不断降低疫情流行水平；对鼠疫、埃博拉出血热等突发急性传染病，要强化动物源头治理，筑牢口岸检疫防线，减少人群发病可能”[27]。习近平总书记关于推进健康中国建设的重要论述，阐明了应对重大疫情的制度体系，为突发公共卫生事件应对指明了方向。

　　2019年底暴发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来突发的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。面对这场严峻“大考”，全党全军全国各族人民在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，按照坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，有力有序推进疫情防控，统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，目前疫情蔓延势头已得到遏制，防控工作取得阶段性成效，再次彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势。说明只要坚持统筹运用人民战争、总体战、阻击战的战略战法，就一定能取得疫情防控斗争的全面胜利。

二、新中国成立以来应对重大疫情的历史经验

　　历史是最好的教科书。回顾新中国成立以来应对重大疫情的历史，我国虽历经了一次又一次的突发公共卫生事件，但也战胜了这一次又一次的疫情，摸索出了一整套疫情防控工作的机制和方法，积累了许多宝贵的经验，获得了进一步做好公共卫生防疫工作的重要启示。这些历史经验凝炼和升华成中国智慧，指引着我们不断制定科学发展的中国方案，走向中国之治。

　　第一，坚持党的全面领导，坚决打赢应对重大疫情的总体战。总体战理论是德国军事战略家埃里希·冯·鲁登道夫(Erich Von Ludendonff)提出的。他认为，现代战争是全面的总体战争，总体战的基础是民族的精神团结，国家经济对总体战有重要影响，强大的军队是总体战的重要支柱，进攻是总体战最有效的作战手段，统帅是实施总体战的首脑。他的这些思想观点对于应对重大疫情具有重要的参考价值和启示借鉴。纵览新中国成立以来历次成功应对重大疫情，都离不开党的全面领导，都离不开中央的高度重视、果断决策。

　　一方面，思想重视，方针明确。这是坚决打赢应对重大疫情总体战的基础环节。新中国成立之初，中共中央就强调，“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看做一项重大的政治任务，极力发展这项工作”[28]。适时提出了“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作总方针。改革开放以来，党和国家更深刻认识到“卫生事业关系到经济发展和社会稳定的全局，在国民经济和社会发展中具有独特的地位，发挥着不可缺少、不可替代的作用”[20]。并“进一步明确了新时期卫生工作的指导方针，是以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”[20]。正是在这一方针的指导下，我国走出了一条有中国特色的社会主义卫生事业发展之路。面对非典疫情，党中央、国务院始终“坚持把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位”，明确提出了“沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制”的总要求，充分发挥了中流砥柱的作用。中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记明确提出“新形势下，我国卫生与健康工作方针是：以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，人民共建共享”[27]。得益于这一工作方针，新冠肺炎疫情发生后，党中央高度重视、迅速部署，全面加强集中统一领导，强调把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，及时提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策总要求，坚决遏制疫情蔓延势头。通过应对重大疫情，我们更加深刻地认识到，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党的坚强领导是我们克敌制胜、克难奋进的根本，必须坚持和加强党的全面领导，推动全面从严治党向纵深发展，不断提高党的执政能力和领导水平，带领全国各族人民化危为机，继续前行。

　　另一方面，组织得力，决策果断。这是坚决打赢应对重大疫情总体战的关键环节。新中国成立之初，我国就面临着察北鼠疫的“大考”。在毛泽东同志的高度重视下，周恩来同志紧急召集成立中央防疫委员会，统一领导救治防控工作，打响了新中国应对重大疫情的“第一枪”。经协同努力，一个多月后迅速扑灭察北鼠疫，向人民交上了第一份合格的答卷。1957年9月，中央防疫委员会改称爱国卫生运动委员会。改革开放后又重新成立。2003年，面对非典疫情，党中央成立统一指挥和协调全国防治工作的指挥部，严格疫情监测报告制度，确定了早发现、早报告、早隔离、早治疗的防疫措施，制定了就地预防、就地观察、就地治疗的原则，提出了提高治愈率、降低病死率的要求，疫情防控工作有序、有效、有力推进并取得了胜利。2013年3月，成立国家卫生和计划生育委员会疾病预防控制局（全国爱国卫生运动委员会办公室）。面对新冠肺炎疫情，党中央迅速成立应对疫情工作领导小组，并向湖北等地派出指导组，强化统一领导、统一指挥，国务院联防联控机制加强协调调度，各地区成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组，加强联防联控工作。通过应对重大疫情，我们更加深刻地认识到，必须坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方党的领导的制度体系，全面提升基层党组织组织能力，把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节。

　　第二，坚持全民动员，坚决打赢应对重大疫情的人民战争。人民战争思想是革命事业的“传家宝”，这一思想在应对重大疫情中也得到发扬。1952年春，为了粉碎美国的细菌战，全民动员，全民防疫，以除“四害”为中心的爱国卫生运动应运而生，并把“卫生工作与群众运动相结合”这一原则纳入新中国的卫生工作方针。改革开放以来，我们明确提出了“动员全社会参与，为人民健康服务”的卫生工作方针，通过政府倡导、部门协调、社会支持、个人参与，从各方面努力，把卫生工作做得更好。2003年，“面对非典疫情，我们实行全民动员、群防群控，紧紧依靠广大人民群众，充分发挥了人民群众的伟大力量”[23]。人民群众是抗击非典的主力军，广大医务工作者、防疫人员、新闻工作者、干部职工、人民群众紧急行动起来，迅速组织起来，群策群力、守望相助、群防群控、联防联控，打响了一场抗击非典的人民战争，构筑起一道防疫的“钢铁长城”。在此次抗击新冠肺炎疫情的战斗中，我们坚持全国一盘棋，各级党组织和广大党员、干部冲锋在前、顽强拼搏，广大医务工作者义无反顾、日夜奋战，人民解放军指战员闻令而动、敢打硬仗，广大人民群众众志成城、守望相助，广大公安干警、疾控工作人员、社区工作人员等坚守岗位、日夜值守，广大新闻工作者不畏艰险、深入一线，广大志愿者等真诚奉献、不辞辛劳，党和国家有关部门、人大、政协以及各人民团体等主动担责，社会各界和港澳台同胞、海外侨胞纷纷捐款捐物，为疫情防控作出了重大贡献。通过应对重大疫情，我们更加深刻地认识到，“兵民是胜利之本”，人民群众才是真正的“铜墙铁壁”。

　　第三，坚持科学防控，坚决打赢应对重大疫情的阻击战。科学是疫病的克星。面对重大疫情，防控传染病，离不开科学技术的有力支撑。在新中国的防疫第一战——扑灭察哈尔鼠疫的战斗中，汤飞凡、刘隽湘、陈正仁等我国生物制品工作者及时赶制出鼠疫疫苗，为扑灭鼠疫起到了关键的作用。微生物学家汤飞凡被后人誉为“中国疫苗之父”。改革开放以来，我国的卫生事业依靠科技进步，提高专业技术水平。在医学科技领域，“针对严重危害我国人民健康的疾病，在关键性应用研究、医学基础性研究、高技术研究等方面，突出重点，集中力量攻关”[20]。面对非典疫情，“我们坚持依靠科学、运用科学，充分发挥科技人员的作用和科学技术的力量，使科学技术成为战胜疫病的有力支撑”[23]。面对新冠肺炎疫情，我们不仅强调要科学调配医疗力量和重要物资，而且强调综合多学科力量开展科研攻关，加大药品和疫苗研发力度，及时总结推广有效诊疗方案。值得一提的是，新中国成立以来，党和政府历来既重视现代医药又重视我国传统医药，坚持中西医并重，特别是高度重视中医药在重大疫情防控中的重要作用。通过应对重大疫情，我们更加深刻地认识到，科学技术是第一生产力，也是我们战胜重大疫情最有力的武器，必须尊重科学、相信科学、依靠科学，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，不断降低疫情流行水平，减少人群发病可能。

　　第四，坚持依法防治，坚决打赢应对重大疫情的保卫战。法制是应对突发公共卫生事件的重要保障。新中国成立之际，《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确规定“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”[1]。1949年10月，中央军委卫生部在第一届全国卫生行政会议上，就制定了相应的传染病防治方案和《法定传染病管理条例草案》以及若干防疫工作具体办法。1956年，“危害我国人民健康最大的几种主要疾病的防治和消灭”[29]被作为重点问题写入国务院科学规划委员会党组报告的《一九五六——一九六七年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）》中，成为国家重要规划文件中的重点内容之一。1962年，中共中央防治血吸虫病9人小组起草了《防治血吸虫病工作条例》（草案）[28]。卫生部党组也制定了《关于预防和消灭副霍乱的规划》[8]。1963年卫生工作的主要任务包括“认真贯彻执行《传染病管理办法》《国境卫生检疫条例实施规则》等传染病防治和管理法规”[30]。这都为后续应对重大疫情提供了基本的法制保障。改革开放以来，我国又有完善了法制建设，严格依法防治。1989年颁布并于2004、2013年修订的《中华人民共和国传染病防治法》，“这部法律是人们对传染病防治规律科学认识的总结”[26]。2007年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》。今年2月，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。这些法律为我国应对重大疫情、处置突发公共卫生事件、推进健康中国建设提供了重要的法制保障。面对新冠肺炎疫情，习近平总书记强调，既要维护医疗救治秩序，对殴打、伤害医务人员、扰乱医疗救治秩序的，要果断加以处置，又要扎实做好社会安全稳定工作，全面落实公安武警联勤联动联防联控机制，依法严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严厉打击制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料等违法犯罪行为。在应对重大疫情时，各级政府和有关部门依法执政、依法行政、依法办事，确保了防疫工作有条不紊地推进。通过应对重大疫情，更加深刻地认识到，必须坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高依法治国、依法执政的能力；必须坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，切实把应对重大疫情和突发公共卫生事件的各项工作纳入法制化轨道。

　　第五，坚持舆论引导，坚决打赢应对重大疫情的信息战。舆论导向正确是有效处置突发公共卫生事件的助推器。早在1951年9月，卫生部负责人贺诚向党中央提交的《二十一个月来全国防疫工作的综合报告》中就提到了疫情防控中的舆论导向问题。他指出，“必须加强防疫人员的群众观点的教育，必须向群众宣传，以使群众自觉自愿地参加方以运动。只有这样，才能使防疫工作普遍和深入到家喻户晓的程度”[28]。防疫工作除了加强正面的宣传教育，还要抵制谣言。新中国成立之初，我们党就非常重视应对疫情中的舆论引导工作。在抗美援朝反细菌战斗争中，我国向国内外有力揭露了美国实施细菌战罪行。改革开放后，在应对上海甲肝疫情时，更是得益于及时面向人民群众进行宣传教育。在2003年的非典疫情中，出现了一定规模的谣言传播现象，由此导致了一定程度的社会恐慌。党和政府通过权威媒体及时、准确、全面地发布信息，巩固了政府和群众之间信任的桥梁。面对复杂严峻的新冠肺炎防控形势，习近平总书记也强调要做好宣传教育和舆论引导，统筹网上网下、国内国际、大事小事，要强信心、暖人心、聚民心。疫情防控宣传教育和舆论引导工作既要强化显政，坚定战胜疫情信心，又要把握主导，壮大网上正能量，还要占据主动，有效影响国际舆论。通过应对重大疫情，我们更加深刻地认识到，舆论导向正确，是党和人民之福，必须坚持正确的舆论导向，倡导正能量，弘扬主旋律，增强宣传舆论工作的时效性、科学性、针对性，提高吸引力、感召力。

第六，坚持开展爱国卫生运动，坚决打赢应对重大疫情的持久战。消灭传染病是需要一定时间过程的，既要防止疫情扩散，更要防止疫情的反弹。传染病大多和人们的生产生活环境、习惯密切相关。要坚持长期地、一以贯之地“开展爱国卫生运动，动员全社会参与”。因为“开展群众性爱国卫生运动是我国社会主义卫生事业的一个创造，对于改善城乡环境卫生、提高人民卫生知识和健康的水平，发挥了重要作用。这一优良传统，必须要继承和发扬下去”[20]。

注释：

① 源自卫生部卫生防疫司1993年10月《中国卫生防疫工作回顾与展望》。

[参考文献]

[1]  中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第1册[M].北京:中央文献出版社,2011.

[2]  余新忠.真实与建构: 20 世纪中国的疫病与公共卫生鸟瞰[J].安徽大学学报（哲学社会科学版）,2015,(5).

[3]  中共中央文献研究室.周恩来年谱（1949-1976）：上卷[M].北京:中央文献出版社,2007.

[4]  中共中央文献研究室.建国以来毛泽东文稿：第4册[M].北京:中央文献出版社,1990.

[5]  当代中国卫生事业大事记编写组.当代中国卫生事业大事记（1949年-1990年）[M].北京:人民卫生出版社,1993.

[6]  中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第7册[M].北京:中央文献出版社,2011.

[7]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第40册[M].北京:人民出版社,2013.

[8]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第41册[M].北京:人民出版社,2013.

[9]  中央档案馆、中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第46册[M].北京:人民出版社,2013.

[10]  张晓丽,陈东林.1966～1967年全国性“流脑”的暴发与防治[J].中共历史与理论研究,2017,(2).

[11]  中共中央文献研究室.周恩来年谱（1949-1976）：下卷[M].北京:中央文献出版社,2007.

[12]  华钟甫,梁峻.中国中医研究院院史（1955-1995）[M].北京:中医古籍出版社,1995.

[13]  张冰浣.中国共产党重视中医药史料两则[J].中华医史杂志,2001,(2).

[14]  中央档案馆、中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第17册[M].北京:人民出版社,2013.

[15]  李洪河.新中国成立初期“中医科学化”的历史考察[J].当代中国史研究,2011,(4).

[16]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第26册[M].北京:人民出版社,2013.

[17]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第27册[M].北京:人民出版社,2013.

[18]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第28册[M].北京:人民出版社,2013.

[19]  中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第13册[M].北京:中央文献出版社,2011.

[20]  江泽民.江泽民文选：第1卷[M].北京:人民出版社,2006.

[21]  吕慈,于英丽,等.1950年以来我国传染病统计资料流行病学分析[J].中国卫生统计,1997,(4).

[22]  中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编：下册[M].北京:人民出版社,1999.

[23]  中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：上册[M].北京:中央文献出版社,2011.

[24]  中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：下册[M].北京:中央文献出版社,2011.

[25]  《朱镕基上海讲话实录》编辑组.朱镕基上海讲话实录[M].上海:上海人民出版社,2013.

[26]  胡锦涛.胡锦涛文选：第2卷[M].北京:人民出版社,2016.

[27]  中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2017.

[28]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第7册[M].北京:人民出版社,2013.

[29]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第24册[M].北京:人民出版社,2013.

[30]  中央档案馆,中共中央文献研究室.中共中央文件选集（1949.10-1966.5）:第43册[M].北京:人民出版社,2013.

[责任编辑：汪智力]

Institutional Evolution and Experience Summary of China's Response to Major Epidemics Since 1949

LU Chang-an, WANG Yu

Abstract: novel coronavirus pneumonia is the most serious public health emergency since the founding of new China. History is the best textbook. Reviewing the history of dealing with major epidemic diseases since the founding of new China in 1949 from the perspective of China's system, and comprehensively and profoundly summing up valuable experience and lessons from the perspective of China's wisdom will help to better transform the institutional advantages of socialism with Chinese characteristics into national governance efficiency in dealing with major epidemic situations and handling public health emergencies, so as to move towards China's governance.

Keywords: public health; public health emergencies; epidemic prevention and control; national governance; institutional advantages

[作者简介] 鲁长安（1982-），男，湖北宜昌人，中共湖北省委党校马克思主义基础理论教研部副教授，法学博士，主要从事中国特色社会主义生态文明研究；王宇（1993-），男，山西晋中人，中共湖北省委党校马克思主义基础理论教研部2018级硕士研究生。