[摘 要] 在防治新型冠状病毒肺炎过程中，公共服务作为社会治理的重要内容和治理手段，既反映了突发公共卫生事件下社会公众对公共服务需求紧迫、多样、特殊和突出的特点，也发挥了公共服务保障民生安全和发展的积极作用。但战“疫”情境中公共服务容易陷入信任危机和服务供给保障机制乏力，引发公共服务供需失衡局面。这种供需失衡的矛盾也表明我国公共服务能力亟待提升，需要从理论创新来引导实践，重点推进基本公共服务均等化，以应急管理为目标转变发展模式，以及通过参与扶贫脱困提升服务供给的社会价值等角度来创新我国公共服务的发展路径。
[关键词] 新型冠状病毒肺炎；公共服务；应急管理
[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2020）04-0028-09
一、引言
2020年初新型冠状病毒肺炎（Novel Coronavirus Pneumonia，NCP，简称新冠肺炎）在全国蔓延。新冠肺炎通过呼吸道飞沫和间接接触等方式传播，免疫力状况是影响感染的重要因素，患有合并症的老年人感染率和致死率更高[1] [2]。并且，此次肺炎疫情的爆发正值人口流动性很大的春节，较强的人传人病毒特性使得疫情严重威胁公众的生命健康。据统计，截至2月28日，全国累计报告确诊病例79251例，累计死亡病例2835例[3]。在党中央的坚强领导和有力部署下，我国大多数地区进入重大突发公共卫生事件一级响应状态中。新冠肺炎不仅是一次公共卫生危机，更是从整体性发展的角度对我国的国家治理体系和治理能力的一次大考，行政决策和执行体系、应急响应系统都备受瞩目。值得关注的是，在封锁式防疫攻坚中，公共服务发挥了重要的民生保障作用，基本医疗卫生服务和紧急医学救援阻拦了疫情肆虐的脚步，社会保险、社会救助和慈善等社会保障制度作为社会发展的“稳定器”努力保障着封城情境下社会公众的基本生存和生活需求。
公共服务是由政府主导，保障全体公民生存和发展基本需要，同社会经济相适应的基本保障制度。它与经济调节、市场监管和社会管理并驾为政府基本职能之一。基于政策梳理发现，公共服务的发展始终坚持以人为本的出发点和落脚点。它从世纪之初的与职能转变、体制改革紧密关联，发展到关注民生保障、建立健全基本公共服务体系，进一步成为新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具和手段[4] 2-15，126。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们对美好生活的需求包含了对民主、法治、公平、正义、安全和环境等更高的期待。从这一时代特征来看，新时期提高公共服务发展水平的着力点在于缩小“不平衡”、降低“不充分”，加快促进学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、困有所帮、住有所居、文体有获和残有所助等方面持续取得新进展。抗击新冠肺炎疫情检验了我国公共服务供给质量，也在应急管理情境下映射了其发展不足之处。鉴于此，分析战“疫”情境下的公共服务供需情况，一方面可以进一步发挥公共服务在前线抗击疫情、后方保障民生的积极作用，另一方面也可以推动探索我国公共服务在满足人民生活需求方面的创新性发展路径。
二、新冠肺炎疫情下的公共服务供需特征
在重大突发公共卫生事件爆发后，保障人民群众的生命安全和身体健康是应急响应的首要目标，也是公共服务供给的第一要义。此时社会公众对公共服务表现出明显的需求特性，而公共服务供给也带有鲜明的应急特色。以下从审视新冠肺炎疫情的逻辑路径（问题的产生、问题的对象、问题的分析和问题的应对）分析社会公众对公共服务的需求特点，并从应急响应的角度分析公共服务供给的实施机制和供给内容。
（一）新冠疫情下的公共服务需求特点
1. 紧迫性——生命安全是第一需求。马斯洛需求层次理论表明，人的需求都是从低级向高级发展的，并与社会发展阶段相适应，当生理需求和安全需求得到满足后，其他较高层次需求才会成为激励因素。虽然现阶段与我国经济文化和社会发展水平相适应的公众需求更集中反映在就业、教育和社会保障等多样化方面，但是新冠疫情的爆发直接威胁到社会公众的基本需求，即生存和安全。特殊情况下生命安全成为社会公众的第一需求。新冠疫情自产生以来，全国累计超过7万人确诊，确诊病例规模大，覆盖各个年龄段群体。作为生命个体，社会公众的生命周期具有不可逆转性，此阶段社会公众的健康质量和生活质量下降，并对后续个体生命周期发展产生负面影响。因而，与时间做赛跑，与疫情作斗争，保障社会公众的生命安全和身体健康具有紧迫性。
2. 多样性——不同群体的需求差异较大。与其他自然灾害和安全事故相比，此次新冠肺炎疫情具有较强的动态性，一方面人传人的病毒特性使得疫情在多地发生，另一方面由于新冠疫情具有较强的早期潜伏性和爆发突然性，目前尚未有获批的有效药物用于预防和治疗冠状病毒感染[5]，药品和疫苗的研发需要时间保证，因而疫情会持续一段时间。较广地域分布和较长时间跨度使得此次疫情的受害群体分为多种类型且需求差异大。首先，疫情感染人群和非感染人群的需求存在显著差异，医学救援和药品等医疗物资是病毒感染人群的迫切需求，并且这种应急需求将一直持续到疫情的结束和身体健康的恢复。对于非感染人群而言，在疫情爆发初期，新冠肺炎的监测和预防等公共卫生服务是第一需求。当安全度过病毒潜伏期，由于封城封区的疫情防控措施，社会公众的行动自由和生产生活受到强制限制，此时需求逐步从特殊性的人身安全需求过渡为日常性的衣、食、住、行、教育和养老等生活保障需求。在地域区分上，湖北省尤其是武汉市作为疫情重灾区，持续性的卫生服务和医疗资源需求量大。在湖北以外的地区，疫情危机程度较低，全国各省市从陆续启动重大突发公共卫生事件应急响应以应对疫情的发展传播，过渡到降低疫情防控的应急响应级别和解除部分封禁，对公共服务的需求逐渐恢复到常态需求。
3. 特殊性——需求的长期性与阶段性并存。对公共服务的需求是社会生产力发展的结果，物质生活水平的不断提高和降低贫富差距防范社会风险都需要持续的公共服务供给，公共服务的需求具有历史长期性特点。从春秋时期孔子提出“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归”（《礼记·礼运》）规划大同世界蓝图，表明一定生产力条件下公共服务对于国家统治和社会安定的积极作用和被需求性。到新时代习近平总书记在党的十九大报告中指出，加强和创新社会治理要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”，公共服务的需求和满足已经成为国家治理的重要内容和手段。在这个长期性需求过程中也存在非常态时期，此时公共服务的内容及其被需求性则根据具体情况变化，具有阶段性。新冠肺炎疫情作为一项突发重大公共卫生事件，加剧了对公共卫生和医疗服务的需求，减少了对公共交通服务的需求。以武汉市为例，武汉市新冠疫情防控指挥部发布第1号通告，宣布自2020年1月23日10时起机场、火车等离汉通道暂时封闭，市内公交、地铁和长途客运等暂时停运，第12号通告决定全市内所有住宅小区实行封闭式管理。抗疫战强制性减少社会公众对公共交通服务的需求。医疗需求急剧增加，从全市定点医院病床使用情况来看，从2月1到2月25日，定点医院床位从已用6808张增至19425张，增幅高达64.95%①。在取得抗击疫情的全面胜利之前，这种公共服务的长期性和阶段性并存的特点将一直存在。
4. 突出性——医疗卫生服务需求突出。作为重大突发公共卫生事件，新冠肺炎使得公共医疗卫生服务成为公共服务中最为醒目的需求内容。其突出表现在三个方面：一是医疗卫生需求内容多。新冠疫情使医疗机构和病床等基础设施、医护人员、公共卫生管理服务人员、药品和防护服等医疗物资、健康咨询平台成为突出需求。二是医疗卫生需求数量大。新冠疫情肆虐下产生大规模确诊病人、疑似病人、密切接触人员和相关人群，对医疗设备设施和药品试剂的供应提出大量需求，对确诊患者的救治，对密切接触者和相关人员的实时登记、处理、追踪和排查，对新冠肺炎防治知识的宣传和咨询服务等，都需要大量的医护人员和医疗管理及服务人员。三是医疗卫生需求透明度高。这主要得益于此次新冠肺炎疫情的严重程度引起举国乃至全世界的关注和支持，且信息技术的发展使得信息和资源的流动阻碍减少，流动速度加快，为需求的传递提供畅通渠道。
（二）公共服务供给的战“疫”支持
1. 统一领导与多元参与。在新冠肺炎疫情防控攻坚阻击战中，全民皆兵，党的领导是人民群众行动的主心骨。自新冠肺炎发生以来，习近平总书记高度重视并召开相关工作会议，做出一系列重要指示。党中央制定疫情防控战略，提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，各级党委和政府在党中央的领导下，令行禁止。在党的统一领导和协调指挥下，战“疫”服务工作一方面加强医疗服务力量的输入和保障，另一方面做好居民生活必需品的供应和调度工作。战“疫”形成了以党中央领导为核心，各级党委和政府为责任主体，卫生、公安、财政、教育、人社、新闻等相关部门各尽其责，企事业单位和各类社会组织以及社会力量全面参与的防疫组织体系和公共服务供给主体，从管理决策到一线医疗救治及服务力量庞大。历史长河的每一滴水在单个时代激起的都是滔天巨浪，重到在一线提供医疗服务的医护人员，轻到维护居民饮食需求的外卖人员，还有数不胜数的忠诚的支援人员，各级行政事业单位委派的下沉人员，都是提供公共服务和维持社会稳定运转的摆渡人。
2. 强大的财力保障。卫生防疫是抗击新冠肺炎疫情的重要公共服务和产品，部分医疗服务、防疫产品和配套设施，及以受疫人群的生活和工作需求虽然不属于公共服务和物品的范畴，但因具备抗击疫情、保护社会公众生命财产的公共价值属性，在公共卫生应急响应的特殊时期也划分到需要大量供给的公共服务和公共产品种类中。这些服务和产品的供给具有强大的财力支持。财力支持的强大具体体现在：一是资金来源广。财政部响应党中央、国务院的统一部署进行财政转移支付，发文（财社〔2020〕2号）指导地方各级财政筹措疫情防控经费。遍布全国乃至世界范围内的各类企事业单位和社会组织及以社会公众积极捐赠资金用于抗疫支持。一般公共预算、政府基金预算等财政资金和社会捐赠等资金反映了政府、市场和社会的全方位参与。二是资金支持量大。以财政支持为例，为支持各地开展疫情防治工作，截至2月24日，短期内各级财政累计已下达疫情防控资金1008.7亿元[6]。三是资金具有较强的针对性和持续性。由于此次公共服务的首要目标是抗击新冠肺炎疫情，财力支持在疫情结束前主要配置在卫生服务和医疗资源方面，且具有阶段持续性。四是财力支持的类别和方式灵活多样，如拨付资金配合相关部门做好医药物资采购储备调拨工作；提供资金保障确诊试剂、疫苗和有效药物的科研攻关；向与疫情防控相关的卫生防疫、医药产品、医用器材等重点保障企业贷款提供贴息支持[7]；对疫情防控期间粮食作物重大病虫害防控所需农药、药械和统防统治提供资金补助等。
3. 持续的医疗卫生支持。为抗击新冠疫情，提高新冠肺炎收治率和治愈率、降低感染率和病亡率，公共服务启动公共卫生应急响应，紧急提供医疗救护设备、救治药品、医疗器械等救援物资，保障水路、公路、铁路和航空等畅通运行，并配置医护救治、公共卫生专业人才和科研攻关人员等疫情应急队伍。湖北省和武汉市是抗疫的主战场，也是公共医疗卫生支持的重点对象。全国绝大多数省份对口支援湖北省，各地数百支医疗队、数以万计的医护人员充实到湖北省医疗卫生服务队伍，火神山、雷神山等集中收治医院和方舱医院以中国速度拔地而起，为战“疫”增加床位供给[8]。以武汉市定点医院和病床增加情况来看，定点医院数量和开放床位数分别从2月1日的23家和6754张增长至2月25日的48家和24378张，增长规模大且增速快，为新冠肺炎防治提供了有力的设施设备支持；同时，25天的时间内空床位占总开放床位的比例由2.60%提高至20.61%②，较好实现了床位紧张到“床等人”的转换。在关键防护物资生产方面，为提高疫情科学防控水平，湖北以外的各省（区、市）逐步有序复工，截至2月10日，全国口罩生产企业复工率超过76%，防护服企业的复工率达77%[9]。
4. 社会保障的维稳作用突出。社会保障作为公共服务的重要内容在战“疫”中发挥了重要的支撑作用。在社会保险缴费方面，2月20日人社部、财政部和税务总局制定《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》，对养老保险、失业保险和工伤保险的社会保险缴费采取免、减、缓三项措施，纾解企业因疫情造成的复工复产困难，促进就业稳定。2月21日国家医保局、财政部、税务总局进一步发布《关于阶段性减征职工基本医疗保险费的指导意见》并提出可根据工作实情和基金负担水平对职工医保单位缴费部分实行减半征收和减征期限不超过5个月的指导意见，切实减轻企业负担。在社会保险待遇方面，囿于疫情的地域和交通限制，人社部门出台养老保险转移和养老金领取的网上经办办法，扩大医疗保险基金支付范围并调整相关医院医保总额预算等用于保障疫情下病人及时充分救治。在住房公积金方面，因受疫情影响的住房公积金和贷款可以缓交缓还而不影响职工正常的提取和申请住房公积金贷款。除此之外，社会保障通过社会救助、慈善和就业帮扶等渠道帮助各类特殊群体在疫情下维持民众基本的生存和生活需求，衔接了非常态疫情需求和疫情结束的常态生活生产需求。
三、新冠肺炎疫情下公共服务供需的矛盾分析
在新冠肺炎疫情爆发后我国采取了史无前例的公共卫生应对措施，公共服务尤其是公共医疗服务发挥了重要作用，举全国之力应对疫情之急，有效阻断了病毒传播并减缓了疫情的蔓延。但是此次危机的爆发也反映出我国公共服务仍存在较大的供需失衡，亦称短板。以下将新冠疫情作为切入口对我国公共服务的供需失衡以及失衡的诱因进行简要分析。
（一）战“疫”下公共服务的突出矛盾——供需失衡
供需系统的正常运转包含三个关键的参与要素：公共服务的供给主体、需求客体和具体公共服务。供需流程中社会公众表达公共服务需求，供给主体收到需求信息并及时有序提供公共服务，需求客体接受具体公共服务并且需求满足是关键。新冠肺炎疫情侧面反映了我国公共服务发展中突出的供需失衡矛盾，主要体现在以下两个方面：
第一，公共服务供给主体的供给能力和客体的需求状态匹配失衡。新冠疫情的爆发和封闭式防疫策略催生了大量、紧迫、多层次的公共服务需求，而公共服务的供给主体却难以在短期内有效供给。突发公共卫生事件监测预警和应急处理的滞后造成没有第一时间识别出新冠肺炎的人传人病毒特性，使得疫情具有强大爆发性和扩散性，进而导致医疗卫生等公共服务需求激增。部分政府行政工作人员在落实疫情防控措施时无担当、不作为、乱作为等形式主义和官僚主义降低了公众对公共服务需求的满意程度。公共医疗卫生服务体系不健全、队伍不壮大使需求的及时和有效满足产生滞后性。公共服务供给主体无法及时有效回应社会公众的需求，本质上反映了公共服务补充社会治理的能力有待进一步提高。
第二，公共服务的具体供给内容在数量、类别和地域分布上都存在失衡情况。在数量失衡方面，以战役的主战场湖北省为例，随着疫情医疗需求的增加，湖北省尤其是武汉市的医疗服务能力相对不足的矛盾就十分显著，因此需要国家卫健委调配医疗物资和医护人员驰援疫情重灾区。而封闭式疫情防控也暴露了衣、食、住等公共服务的资源储备能力较低，并一定程度导致居民生活困难和哄抬物价的不良市场交易现象。在供给内容的类别方面，此次疫情突出表现了两个边缘性供给不足。一是将环境卫生意识纳入公共服务供给建设不足。以食品安全为例，虽然食用野味对公共卫生安全构成威胁（如SARS事件），但从非法野生动物的交易到食用的规模都十分庞大，野生动物保护法和传染病防治法有待健全完善。二是对养老院、救助机构、儿童福利院和精神卫生医疗、监狱等机构的公共服务关注不足。疫情爆发后，像工厂等生产企业、大型商场等娱乐休闲场所和学校等人群密集的地方成为疫情防控的重要对象，停工停产停学使社会公众分散在各自社区家庭中接受网格化管理。养老和救助等机构人口较多而环境封闭，相比于居家防疫，老人和社会弱势群体受到疫情感染的风险更高，但在实际公共服务尤其是医疗服务的配置方面相对较弱。在地域分布方面，此次新冠肺炎疫情也反映了我国不同区域和城乡之间公共服务供给水平存在较大差异。以医疗卫生服务的医务队伍和基础设备为例，截至2017年，在医务人员数量方面，东中西部的配置比例约2.16:1.05:1，东部医务人员队伍最庞大，西部医务人员最少，约为东部的二分之一。东中西部每千人口医疗卫生机构床位配置存在一定差异，分别为5.37张、5.81张和6.15张。这一差异在城乡之间体现得更为明显，东中西部城市每千人口医疗卫生机构床位均是农村的两倍左右③。贫困地区和农村不同公共卫生和医疗服务资源的告急是疫情防治要解决的重要问题。
（二）公共服务供需失衡的诱因分析
第一，大数据下的信任危机。大数据在促进信息流通加速和内容透明化的同时也增加了危机事件负面影响的传播力度。新冠肺炎疫情狙击战初期中被质疑造假善款退还单和不合理分配捐赠物资的湖北省红十字会、武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部仅出台3小时即被中止的17号通告，以及面对中央督导组一问三不知的黄冈市卫健委时任主任等，因为互联网的普及迅速通过微信、微博等社交软件成为疫情热点讨论话题，同时引发了社会公众对政府及相关部门和社会组织参与抗疫的能力质疑。大数据在公共服务供给中产生了类似“生产率悖论”的矛盾，即大数据和人工智能的发展有力破除了信息交流的障碍，但是加深了公共服务供需各主体之间的不信任程度，从而降低了公共服务资源精准配置的效率。危机事件后政府的自查调整质量水平越低效、滞后，社会公众的社会信任程度越低[10] 33-42。因而一定程度上，新冠疫情下政府信任和社会信任的弱化阻碍公共服务资源的流通，反映的是政府社会治理能力有待进一步提升，否则容易导致公共服务供给偏离需求导向，即政府同时扮演公共服务的供给方和需求方角色，将公众需求纳入供给决策的力度不足，从而无法实现最优化的资源配置效果。
第二，公共服务供给保障机制乏力。首先，公共服务责任分担不清，容易导致公共服务供给的“多头领导”和“真空带”现象。责任分担机制包含中央和地方、上级和下级部门的层级式职责划分，同级不同部门之间的职责划分，以及政府、市场和社会三方供给主体之间的职责划分。在我国“职责同构”体制下基本公共服务每一级政府都参与管理，且各级政府的服务职责基本上是中央政府职责的延伸或细化[11] 92-98。政府职责以层级划分而不是依据服务内容的机制易导致高参与度、低成效的供给结果。同级部门之间也存在职责分工不明的情况，容易滋生不作为和推诿等不良行为，造成某些边缘化项目建设缺乏行政支撑。而政府、市场和社会之间的职责模糊情况更多的是由于政府过度主导压抑了市场发挥其开放竞争的优势，社会参与度较低，造成公共服务供需过程僵硬，缺乏弹性。其次，财政支持后劲不足。公共服务的投入应该是伴随着经济社会的发展和人民对美好生活需求的不断增长而提高，是一个持续性行为。但是从历年财政投入来看，我国公共服务财政投入力度较低，占总财政支出比例较小。以医疗卫生与计划生育的一般预算支出为例，近5年（2014—2018年）我国中央和地方财政支出数额虽然在增加，但相比于上一年支出的平均增幅较低（13.68%）且增幅呈现降低趋势，2018年支出的增幅降至8.12%；中央财政支出比例非常低，近年来都不足2%；医疗卫生与计划生育支出占总预算支出的比例较低，近几年均为7%左右④。同时，不规范的资金管理和使用情况也会降低财政对公共服务长效供给的水平。再次，人才队伍薄弱降低了公共服务供给能力。以基本医疗卫生服务为例，此次新冠肺炎疫情反映了我国人才队伍建设缓慢的问题。医务人员数量较少难以应对突发性的大规模公共卫生事件，而一线医务人员工作任务重且早期防范意识较弱，防护物资和防护设备的短缺使医务人员面临更高的感染风险，进一步减弱了公共卫生服务供给水平。最后，配套机制的不健全加剧了供需失衡的矛盾。当公共服务政策规划缺乏前瞻性和供给服务内容、设备配置、服务规范等标准模糊时，公共服务的供给难以有效展开。而信息统计收集、需求反馈机制以及供给效果总结评估和督促检查的不足则会影响公共服务供给的社会公众满意度以及后续改进工作。
四、创新我国公共服务发展的路径探索
结合战“疫”下公共服务的供需分析可以发现，公共服务体系发展不完善是公共服务供需失衡的重要原因。因此，提升公共服务供需均衡程度必须先从整体性上提高我国公共服务发展水平。从辩证的角度看危机的发生，它既会产生“危”害，也会带来新的改革“机”遇。此次抗击新冠肺炎疫情行动中体现的中国制度优势和应急不足对我国公共服务发展改革具有重要启示。以下从推动理论创新、促进基本公共服务均等化、以应急管理为发展模式转变契机和积极参与扶贫脱困等角度探讨我国公共服务发展创新发展的路径。
（一）以公共利益为价值理念推动公共服务发展的理论创新
实践与理论的发展是相辅相成的，我国公共服务的发展已经为相关理论建构与创新提供了良好的条件，而新时期人民群众日益增长的对美好生活的需求促使公共服务实践的质量也迫切需要理论的指导与支持[12] 58-68。理论创新过程需要两个“坚持”：一是在推动公共服务理论创新过程中要坚持以公共利益为价值理念。公共服务的本质是为人民服务，必须以人民为中心，让全体人民共享改革发展成果。二是以公共利益驱动理论内容的推陈出新时要坚持中国特色社会主义导向，促进公共服务理论的本土化发展。现代公共服务概念最早脱胎于西方政府行政管理改革，是西方经济社会发展的需求产物。因此，推进我国公共服务理论创新，在借鉴西方优秀理论精华时要坚持中国特色社会主义“四个自信”，立足基本国情和结合实际发展需求。
（二）以机会均等为核心目标促进基本公共服务均等化进程
实现基本公共服务均等化有助于提升整体公共服务水平和供给质量，满足公众的公共服务需求。基本公共服务均等化不等同于服务的平均化，而是保障全体人民群众享有公共服务的机会。因而在促进基本公共服务均等化过程中要以机会均等为核心要义，使公共服务的供给能够在不同城乡和地域中覆盖更多的受益群体和提供更多的服务内容。宏观上，要不断完善公共服务相关体制机制，以《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》为指向标，通过法律和政策等手段为基本公共服务均等化提供指导和保障。其中关键步骤是健全国家基本公共服务标准化建设。通过加快构建国家、行业、地方和基本服务机构四个层面基本公共服务标准体系，明确各项基本公共服务的基本内容和供给责任边界，以及创新服务标准化的实施机制等手段形成基本公共服务的设施设备、人员配备和服务管理等软硬件支持，为社会公众享有公共服务创造有利条件。中观上，要从数量和质量上均衡基本公共服务资源的配置。构建城乡之间、地域之间和不同人群之间的均等化服务。要通过改善农村公共卫生设施和加强公共卫生人才队伍等途径促进农村公共卫生服务体系的建设，适当将公共服务资源往中部和西部倾斜，进一步对孤寡和留守老人、困境儿童、残疾等需要帮扶的弱势群体加大公共服务供给力度。微观上，基本公共服务均等化的机会均等内核要求需求主体增强获取公共服务的内生性动力。均等化是一个双向配置过程，在公共服务投放的同时基层政府、社区和个人需要提高服务的需求性和服务获取的主动性，以一项公共服务带动另一项公共服务的均等化建设。
（三）以应急管理为改革目标转变公共服务发展模式
第一，公共服务发展要从单一性治理走向整体性协同发展。这一转化过程包含四个层面的要求：中央政府和地方政府，公共服务内容的牵头负责单位和参与单位，政府、市场和社会力量，以及不同地域之间。公共服务需要通过利用政府在内的各个关系主体的资源优势形成灵活多变的网络治理结构，从而优化公共服务资源配置和提高多主体参与供给的效率。在整体性协作中，政府为主导，但非政府社会组织和有关工商企业同样参与其中，他们一起为社会提供纯公共物品、混合性公共物品和特殊私人物品的生产和供给[13] 78-82。公共服务供给对象的需求大小和供给影响大小决定了各个主体之间的职责划分。整个过程中要建立起协同主体之间的信任机制。信任是影响国际经济增长和社会进步的重要社会资本，通过规范政府政策、行政和司法等行为，建立交通设施便利、信息传递技术先进和中介组织发达的信息传递机制，以及鼓励事前竞争性信息披露等[14] 59-70,96，减少信息不对称，从而增加各主体之间的协作能力和社会信任资本。
第二，公共服务发展要从被动供给走向主动供给。首先是意识的转变，即主动探寻社会公众的需求并为之作供给准备。此次新冠肺炎疫情突显了公共服务是以社会公众的生命和安全需求为发展基础的，因此在公共服务发展和供给中要强化健康意识，在城市项目规划和建设中开展健康影响评价（Health Impact Assessment, HIA），整合健康相关的资源和设施等构建公共健康单元，从而提高公共服务的健康溢出效应[15]。其次是主动刺激社会公众对环境卫生服务的需求并提供相关服务。通过多渠道多形式大力宣传人与自然和谐相处理念等方式促进社会公众对食品卫生、饮水安全、废污处理和公害防治等环节卫生的关注和绿色环境的向往，进而通过法律、法规和司法等手段实现公共服务的高质量发展。再次是促进应急管理常态化发展，强化公共服务资源的储备能力。例如，疫情防控下农民工点对点用工对接信息平台的搭建和教育部推出的“24356全天候网上校园招聘”服务都可以转化常态性公共服务。再如，此次疫情防控中几乎全国各个地区都参与到了疫情的联防联控、群防群控体系当中，医疗资源也经过整合优化输往湖北省。这个应急经验也可以转化为常态化公共服务机制，即促进相邻县、市，乃至省域之间形成公共服务共同体，整合优势资源形成一加一大于二的服务供给效果。
第三，公共服务发展要充分借助大数据力量。信息爆炸时代的大数据管理是社会治理的重要工具，公共服务的发展是社会治理能力的重要指标，因而有必要促进大数据管理在公共服务供需精准匹配中的应用。一方面要利用互联网和大数据挖掘技术快速精准识别社会公众的服务需求，区分不同地区和不同特征人群的需求，实现需求由粗放识别走向一对一服务供给。另一方面政府、市场和社会力量要通过大数据建立起信息一站式服务平台，通过信息共享和整合使公共服务各个供给主体可以协作供给，提高效率。不容忽视的是大数据的发展也加剧了虚假信息的传递速度，公共服务在应用大数据管理方法和技术时要加强建设从需求识别到服务供给的监督反馈机制，让社会公众参与其中，形成透明化操作机制。
（四）以扶贫脱困为发展己任提高公共服务的社会价值
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求[16]，公共服务参与扶贫攻坚是对贫困群体基本生存、生活需求的满足，也是为实现中国全面建成小康社会目标而努力，践行公共服务公共利益的价值准绳和创造时代意义上的社会价值。新冠肺炎疫情下，公共服务通过提供医疗、救助等内容帮助普通居民应对健康和财产损失等风险。但在风险社会中，风险具有鲜明的不确定特征，因此可以将疫情期间公共服务对特殊困难群体的救助纳入公共服务体系。疫情下的2020年同样是我国扶贫攻坚五年计划的收官之年，疫情使陷入贫困和返贫的几率增加，因此公共服务还要进一步构建减贫参与路径和落实减贫措施。一是针对贫困地区尤其是“三区三州”等深度贫困地区，公共服务供给要加强基础设施建设，包括水、能源和交通等。二是针对贫困人群要精准识别贫困致因和高效供给，在整体性加大对教育、医疗服务和养老等方面公共服务的供给力度的同时，针对健康贫困群体要加强健康管理和医疗救护，针对经济贫困群体要增加教育、就业培训等方面的公共服务输出，提高贫困群体自身的发展能力，避免“投喂式”的短期短效帮扶。
注释：
①依据武汉市卫生健康委员会发布的全市定点医院病床使用信息整理得出。
②依据武汉市卫生健康委员会发布的全市定点医院病床使用信息整理得出。
③依据2018年《中国卫生健康统计年鉴》整理所得。
④依据2012—2019年《中国统计年鉴》数据整理所得。
[参考文献]
[1] 中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组.新型冠状病毒肺炎流行病学特征的最新认识[J/OL].中国病毒病杂志:1-7[2020-02-28].https://doi.org/10.16505/j.2095-
0136.2020.0015.
[2] NS Chen, MZ, X Dong, et al.Epidemiological and clinical characteristics of 99 cases of 2019 novel coronavirus pneumonia in Wuhan, China: a descriptive study.The Lancet,Vol 395, Issue 10223,p.507-513, Feb 15,2020.Published onli-
ne Jan 30, https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)30211-7.
[3] 截至2月28日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况[EB/OL].中华人民共和国国家卫生健康委员会,http://ww
w.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202002/4ef8b5221b4d4740bda314
5ac37e68ed.shtml.
[4] 姜晓萍,陈朝兵.公共服务的理论认知与中国语境[J].政治学研究,2018,(6).
[5] 巩玥,廖青云,于倩倩,史志祥,陈菁,张宇辉,赵光慧.冠状病毒研究态势分析[J/OL].中国生物工程杂志:1-26[2020
-02-28].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.4816.Q.2020022
4.1748.002.html.
[6] 各级财政疫情防控经费超过1000亿元 [EB/OL].中华人民共和国财政部,2020-02-25.http://www.mof.gov.cn/zhen
gwuxinxi/caizhengxinwen/202002/t20200225_3474179.htm
[7] 邹加怡.众志成城 团结一致 财政金融协同支持打赢疫情防控阻击战[N].中国财经报,2020-02-04.
[8] 习近平：在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话 [EB/OL].中华人民共和国中央人民政府，2020-02-24.http://www.gov.cn/xinwen/2020-02
/24/content_5482502.htm.
[9] 切实加强疫情科学防控 有序做好企业复工复产工作发布会 [EB/OL].中华人民共和国国务院新闻办公室,2020
-02-11.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311
/42503/index.htm.
[10] 许玉镇,孙超群.公共危机事件后的社会信任修复研究——以突发公共卫生事件为例[J].上海行政学院学报,2019,(6).
[11] 陈娟.政府公共服务供给的困境与解决之道[J].理论探索,2017,(1).
[12] 陈振明,耿旭.中国公共服务质量改进的理论与实践进展[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2016,(1).
[13] 马庆钰.关于“公共服务”的解读[J].中国行政管理,2005,(2).
[14] 张维迎,柯荣住.信任及其解释:来自中国的跨省调查分析[J].经济研究,2002,(10).
[15] 王兰.建构“公共健康单元”为核心的健康城市治理系统——应对2020 新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J/OL].城市规划. http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.2378.TU.20200214.1746.038.html.
[16] 中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府,http://www.scio.gov.cn/x
wfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42503/index.htm.
[责任编辑：胡 梁]
Thoughts on the Innovative Development of China's Public Service under the Battle
of the Novel Coronavirus Pneumonia
YOU Jiao
Abstract: As an important part and means of social governance, public service, in the prevention and treatment of novel coronavirus pneumonia, not only reflects the urgent, diverse, special and obvious characteristics of the public demand for public services under public health emergencies, but also exerts the active role in ensuring the safety and development of people's livelihood. However, there has been an imbalance between supply and demand of public service due to a crisis of trust and insufficient guarantee mechanisms for service provision in the context of combating the epidemic. This contradiction of supply-demand imbalance shows that the capacity of China's public service needs to be improved. Based on the above, it is necessary to innovate the development path of China's public service by strengthening theoretical innovation to guide practice, focusing on promoting equalization of basic public services, changing development model in the context of emergency management and enhancing the social value of public service through participation in poverty alleviation.
Keywords: Novel Coronavirus Pneumonia; public service; emergency management
[作者简介] 游姣（1993-），女，湖北浠水人，武汉大学社会保障研究中心2019级博士研究生。
