[摘    要] 一直以来，住房保障都是社会各界关注的热点，尤其以低收入群体居多的中西部地区更为明显。居住条件的好坏是衡量人民生活水平高低的重要标志，是新时期全面建成小康社会民生问题的重要内容，不断完善城镇住房保障体系，维护中低收入困难家庭住房基本权益，对于构建和谐社会，保持社会稳定，具有十分重要的作用。宁夏银川市近年来住房保障实施工作成效显著，但也存在问题，今后要依照十九大报告中对住房保障工作的新要求新目标，结合银川市住房保障实际，为实现“房子是用来住的”的住房保障目标，最大程度地满足中低收入困难家庭的住房需求，进一步完善保障性住房建设提出建议，以期构建和谐住房保障，达到提高群众满意度和促进住房保障工作进一步发展的目的。

[关键词] 住房保障；低收入住房困难家庭；实物配租；公共租赁住房；公共租赁住房并轨管理

[中图分类号] F293  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）04-0061-07

进入新时代，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记在2017年考察北京市城市规划建设时指出，城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民。要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感^[1]。

宁夏回族自治区位于我国西北，是中国陆地几何位置中心，黄河从这里由南向北滋润两岸沃土。银川市作为宁夏回族自治区的首府，历史上有“七十二连湖”“塞上江南”之称。在这片沃土上生活着各族人口220多万。他们的生活条件尤其是住房条件如何，直接关系当地的民生幸福指数。

1949年前，银川市的房屋绝大多数是土木结构的简易平房，民间流传有“从下看一片黄，从上看是泥墙，晴天淌黄土，雨天流泥浆”的调侃，这正是解放前银川城市房屋状况的真实写照。新中国成立后，银川市成为典型的“移民”城市，外来人口占到了60%以上。在条件艰苦的情况下，银川市大力开展住房建设，城市面貌和居民住房条件有了极大改观，人均住房面积逐年增加^[2]。近年来银川市采取一系列措施，促进住房建设事业不断发展，一是加强房地产市场调控，既满足“居者有其屋”，又注重防范和化解房地产市场风险。坚决贯彻“坚持房子是用来住的，不是用来炒的”定位，研究制定银川房地产市场发展长效机制。针对共有产权住房、租赁住房和租售并举等住房模式，逐步建立多主体供给、租售并举、市场调控的住房保障和市场供应体系。二是大力推进保障性安居工程建设，加快棚户区改造。同时，加强城乡路网建设；全力推进“东热西送”项目建设；大力实施燃煤锅炉拆除并网，改善城市空气质量；加快实施“黑臭水体”整治等系列工程。作为中国-阿拉伯国家博览会指定会址，银川市在西北地区“一带一路”经济发展中发挥着独特优势，吸引了大江南北的人们到这里安家、创业。作为社会保障性住房，无论在解决本市城镇困难家庭还是外来务工人员、创业者的住房问题方面，都起到了积极的作用。

一、银川市住房保障现状

（一）住房保障相关法律法规发展

银川市住房保障工作在全国范围内起步较早，自2000年已经开始逐步建立廉租住房制度，对城市最低生活保障家庭进行了租金核减，对部分无房家庭进行租金补贴。2003年8月，为建立银川市城市住房保障制度，完善住房供应体系，解决最低收入住房困难家庭的问题，规范城市廉租住房管理，出台了《银川市城市廉租住房管理办法》。

依照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和《廉租住房保障办法》，宁夏2008年出台了《宁夏回族自治区廉租住房和经济适用住房保障办法》，银川市政府也制定了解决城市低收入家庭住房困难2008—2012年工作规划，为银川市住房保障工作提供了指导。2009年执行的《银川市城市住房保障管理试行办法》，为建立更加完善的住房保障体系，解决引进人才和外来务工人员、在银川市创业学生的住房困难提供了政策保障。2012年施行《银川市公共租赁住房管理办法》。结合工作实际，2013年开始施行修订后的《银川市城市住房保障管理办法》。

从2014年起，根据《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）及住建部等三部委《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》等文件精神，银川市实行公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房（以下称公租房）。从此，银川市历年已建成的廉租住房（含新建、配建、长期租赁、企业捐赠等方式筹建房源）和公租房并轨运行，按公租房实施管理。

（二）银川市住房保障无缝式链接目标

近年来，银川市委、市政府按照建设西北地区“最适宜居住，最适宜创业”现代化区域中心城市的总体要求，将保障性住房建设列入为民办实事工作之一。采取建立健全住房保障制度、优先划拨土地、多渠道筹措资金等措施，有力地推动了住房保障工作。在实施过程中，提出实现住房保障无缝式链接的目标，即：提供限价商品住房解决中高收入与中等收入家庭住房问题；建设经济适用住房、提供公租房、公共住房租赁补贴等多种方式着力解决中低收入家庭住房困难。

（三）银川市住房保障实施发展进程

1. 保障房源的增长。保障性住房主要通过政府承建、企业配建、回购和直管公房腾退变更为公租房的方式来取得。

2007年，银川市代建首批廉租住房96套，接受开发企业捐赠廉租住房23套，拓宽了廉租住房房源渠道。同年，将直管公房改造为第一栋外来创业者公寓（包含80套住房）。

2008年至2018年7月底，随着国家加快保障性住房建设步伐，银川市政府开工承建的保障性住房不断增加，主要有20多个保障住房项目小区，近1.2万套公租房，建筑面积80多万平方米。期间，依照《银川市新建住宅小区配套建设廉租住房的暂行规定》要求，新申请建设的住宅小区应按要求配套建设廉租住房，其中经济适用住房小区按照建筑面积10%的比例配建，新建商品房住宅小区按照建筑面积5%的比例配建。配建保障性住房的有11个项目小区，共1834套公租房，建筑面积9.58万平方米，约占公租房总量的14%。其中回购、委托代建、接收捐赠以及直管公房改造腾退住房作为公租房的项目等2300套，建筑面积11.53万平方米，约占公租房总量的15%。

2. 保障房源的地段布局。按2018年7月底银川市三个行政区保障房源所在区域中占有比例计算，兴庆区保障房源占所有保障房源的29.48 %，金凤区占所有保障性房源的53.82%，西夏区占所有保障性房源的16.7%。

3. 各区申请住房保障的家庭分布情况（如图1至图3）。

4. 从2015—2017年申请保障类型的资格分析，申请租赁补贴家庭占27.3%，承租公租房家庭占66.9%，购买经济适用住房与限价商品房资格家庭仅占5.8%。在所有保障类型中，申请承租公租房保障的家庭是最多的。

5. 保障家庭实物配租情况。随着保障房源竣工速度的加快，得到实物配租的家庭也在逐年增加。截至2018年10月底已搬迁住进保障性住房的家庭近1.5万户。基本实现申请住房保障的家庭应保尽保。

二、银川市住房保障管理工作现状

银川市自实施住房保障以来，随着保障工作政策和工作人员的调整变化，银川市每年均对受理审核人员进行政策培训学习，加强政策宣传。通过“三级审核 二级公示”多部门联审的准入工作程序，把好住房保障准入关。通过轮候评分、公开摇号的配租方式，构建公正、公开、透明的分配机制。实行动态和定期的巡查和年审，加强违规查处。注重档案管理，做到以人查房，以房查人。完善住房保障信息系统的各项功能，运用科学管理手段促进保障工作的高效准确。

（一）政策培训

自2010年起，银川市每年定期组织对受理、审核住房保障工作的相关部门包括三区民政、街道办事处等相关工作人员进行政策法规培训，加大政策宣传力度，使住房困难家庭及时准确了解到相关政策规定，实现信息公开。避免因受理人员政策掌握不清，而造成符合条件的家庭无法享受保障的情况。

（二）受理审核

为做好准入审核,银川市严格执行由申请人户口或居住证所在地街道办事处受理申请并初审；辖区民政部门进行家庭收入复审；住房保障部门会同公积金、社保、车管、房产管理等部门对申请家庭情况进行联审，初审和终审阶段在社区、网络、报纸进行公示的“三级审核 二级公示”制度，建立多部门联审工作机制，有效提高了住房保障准入的准确性。

（三）保障实施

1. 《住房保障证》制度。按照《银川市城市住房保障管理办法》规定,凡申请购买限价商品住房、购买经济适用住房、承租公租房、享受公共住房租赁补贴等住房保障方式的困难家庭，均需取得由审核发证机关发放的《住房保障证》，方可享受相应的住房保障。该证是符合银川市住房保障资格的唯一合法凭证，需经住房保障部门审核盖章、备案后有效。

2. 轮候配租。公租房分配做到公平透明是困难家庭最关心的方面，为确保保障房源的合理配租，银川市建立风清气正高效的分配流程。从2014年起，对公租房分配实行实物配租打分轮候制，采取公开摇号的方式进行实物配租。制定了公租房实物配租轮候评分细则，对拟实物配租的保障家庭根据申请年限、年龄、收入、身体状况等困难情况进行打分，由保障对象确认分值后录入电脑进行轮候。在公租房分配前，公开房源地理位置、户型、电梯费等信息，由保障家庭自行登记配租意愿。对于老年人、患有重大疾病或残疾等困难家庭设定优先选择低楼层配租原则。在电脑摇号配租时，邀请公证、物价、监察、媒体、保障家庭代表全程监督，实物配租摇号结果在报纸、媒体及住建局政务网上进行公示，广泛接受群众监督，做到公开、公平、公正、透明。

3. 强化配租后保障家庭的资格审核及监督管理，加强违规查处。为做好公租房的配后管理，银川市制定了《银川市住房保障监督举报制度》《住房保障动态巡查抽检制度》，完善监督管理体系，通过保障家庭自行申报、保障房物业管理公司入户核查、市住房保障中心年审的三级排查方式，进行动态和定期年度审核，对保障家庭的收入、住房等情况进行重新审核，对于不再符合保障条件的家庭及时清退。公开办事流程，认真核实群众监督举报事项，严肃查处违规行为。高度重视审计查出违规家庭的整改工作，对保障房的违规使用行为进行全面清查，对违规家庭记入不良信息，5年内不得申请住房保障。

（四）档案管理

按照国家及自治区相关文件要求，银川市制定并出台了《银川市住房保障家庭档案归整方案》，健全完善住房保障档案管理制度，采用“一房一档”“一户一档”的归档原则，规范了档案分类整理程序，科学编档，查询快捷，实现“以人查房”和“以房找人”的统一，为宁夏各市县住房保障档案整理提供了模版和经验，推动了全区住房保障档案整理进程，提升了全区住房保障档案管理整体水平。

（五）委托监管

随着机构体制改革的不断深入，银川市将保障房项目小区实行委托式管理。市住房保障主管部门通过公开竞标，与取得管理资格的物业企业签订物业委托管理协议。协议约定保障房项目的租金标准、设备设施的维护、公共部分的养护、物业服务费的标准等权责内容。由物业企业向保障房项目小区提供各项物业服务。市住房保障主管部门对保障房项目小区物业服务公司在租金收取、设施维护、房屋使用情况等管理方面实施监管。确保保障房项目的保值增值，合理使用。

（六）诚信管理

随着保障房源的增多，保障家庭的需求不断提高，保障房源的“过渡性”表现不明显。一些保障房承租人，不能够按照签订的《公共租赁住房租赁协议》内容履行义务，例如：不按时审核资格、合同到期前一个月不提出续签申请、房源空置……针对此类问题，除了收取住房保证金外，银川市还需要加强诚信建设，从多方面制约保障对象的违规行为。诚信建设是一项庞大工程，还需社会各相关部门的共同参与，构建共享数据信息，形成社会合力，才能使诚信处罚更有操作性，取得预期效果。目前，银川市正在起草住房保障诚信方面管理办法。

三、住房保障惠民政策的执行

（一）放宽准入条件，拓宽住房保障覆盖面

根据银川市保障性住房建设情况，为吸引更多外来务工人员来银务工、创业，银川市自2011年到2017年，共7次逐年放宽申请住房保障收入标准，将经济适用住房、公租房保障收入标准调整至上年度城镇人均可支配收入1.3倍，限价商品住房调整至上年度城镇人均可支配收入1.5倍，公共住房租赁补贴保障调整至上年度城镇人均可支配收入的60%，极大地降低了准入门槛，使更多中低收入家庭能够享受住房保障惠民政策,通过保障性住房解决住房困难。

（二）面向特殊家庭提供优惠政策

近年来按照国家、自治区相关政策，银川市制定出台了《银川市解决一线环卫职工住房困难暂行办法》《银川市乡村教师购买保障性住房暂行办法》，为进一步解决乡村教师、环卫职工、城管等特殊住房困难群体住房问题建立了长效机制。同时，建立困难家庭租金减免、物业补贴制度。为减轻经济条件特别困难家庭的生活压力，银川市实行公租房分档租金计收办法，对于纳入实物配租的家庭实行分档租金，凡有重大疾病、残疾的低收入家庭优惠租金，在正常租金的基础上再进行适当减免。同时，《银川市城市住房保障管理办法》规定，政府给予承租公租房的最低收入保障家庭物业服务费一半的补贴，即困难家庭个人承担物业服务费的一半，政府补贴一半，尽可能减轻这些家庭的生活成本。

四、保障房管理中存在的问题

（一）保障家庭资格审核中信息缺乏共享

1. 联审不同步的影响。尽管银川市在对住房保障家庭资格审核时，联合社保、车管、住房公积金中心和房屋产权交易中心、固定资产登记局等多部门对申请家庭的收入、住房等情况进行联审，并得到各联审部门的积极配合，但也无法保证在限定的时间及时审核出结果。同时，联审由于涉及多部门，审核工作安排不可能同步，造成同一批同一时间报送的资格待审家庭，一部分部门审核有了结果，另一部分部门的审核才刚开始甚至无法安排，影响了最终审核的进展。

2. 收入等审核的难点问题。确定哪些家庭可纳入保障范围，是住房保障自始至终的一项重要工作。在实际工作中，依据《银川市城市住房保障管理办法》第五条规定：“住房保障方式按住房保障家庭人均收入标准确定，一个家庭只能享受一种住房保障方式。中低收入住房保障标准，依据国家相关政策和银川市城镇居民人均可支配收入、人均住房建筑面积等因素制定，并适时调整。”保障部门能够做到明确并适时调整准入的收入标准，但对保障家庭的收入仅凭申请人的申报进行审核，仍存在一些隐形收入难以确定的困境，也是造成群众不满意，易引起矛盾的方面。如一些自由职业者，个人按一定档次缴纳社保，但实际收入并不是非常明确。

3. 动态审核持续难度大。对享受住房保障的家庭，银川市实行年审制度，每年对已实物配租到保障住房的家庭进行资格审核。但随着承租入住公租房的家庭逐年增多，如对2017年底实物配租的1.3万户家庭近3万人的收入、车辆、住房等进行逐一审核，倘若不能够运用现代化的社会保障部门共享资源的信息数据核查比对，仅依靠住房保障部门在规定的时间内完成如此大量的审核工作，无疑捉襟见肘，势必会加大该项常态化的动态审核工作开展的难度。

（二）保障房退出难

通过对银川市近年申请住房保障资格的数量和已交工房源以及预先配租的家庭数量比对，目前银川市已基本做到申请保障家庭的应保尽保。但对有些家庭经动态审核查出不再符合继续保障资格需退出的、特别是一些拖欠房租超过租赁协议约定6个月以上的保障户，在清理退出时，也有交纳的住房保证金不足以冲抵其欠交租金等费用的问题。有些保障对象仅1口人，出现死亡等情况后，退房手续需要物业公司和社区人员协同办理。

（三）保障家庭对保障房的期望值过高

在已纳入保障资格的家庭中，一些家庭认为保障房就应该是低房租高配置；有些家庭对房屋户型、朝向不满意；由于保障房属政府过渡性住房，房屋要周转居住。一些家庭配租到其他保障家庭曾居住的保障房时，甚至会有所嫌弃。

（四）高楼层的保障性住房增加了保障家庭的生活成本

2014年以后，银川市配建和建设交工的保障房源，多数为11层以上的高楼层住房。由于政府限定保障房源的建筑面积多在60平方米以内，故一般此类房屋以一梯四户以上居多，其中存在朝向为纯北面的房屋。由于高层楼房较多层楼房无电梯的住房公摊更大、高楼层电梯费逐层增加等原因，导致保障家庭生活成本增多。

五、解决问题矛盾的建议和思路

（一）通过大数据信息共享，持续对纳入保障资格的家庭进行审核

目前，国家政策规定由民政部门对申请享受最低生活保障的家庭进行资格审核，住房保障部门对申请住房保障家庭的资格通过联审来完成，从而形成了各自为阵、信息分散的局面。建议由政府搭台，建立社保、住房、车管、工商甚至银行的大信息资源库，社会保障部门开通与社会共同信息资源库的共享渠道，运用这些社会共同信息资源，实现对涉及享受社会保障家庭的申报资料持续随时进行动态的审核。

（二）推广智慧安居，多措并举强化使用管理

尽管政府对入住保障性住房项目小区的保障家庭和提供物业服务的物管企业在房租和物业服务费方面给予了一定的补贴，但在实际管理过程中，也出现了拖欠住房租金和物业服务费等情况。建议通过以下措施强化管理，提升服务。

1. 合理制定租金标准。目前，银川市公租房租金以建筑面积按三区分类计算，同时，实行公租房标准与市场租金分档计租，最低生活保障和环卫一线职工等特殊困难家庭执行优惠租金的政策。有的保障房项目在同一行政区，但地址远近不同，交通、生活等便利程度不一，保障对象选择的入住项目也不同。对此，银川市将针对不同行政区域的保障房项目小区制定专项租金标准；市场租金随市场变化适时进行调整；放宽1口人家庭保障住房面积等措施，切实减轻困难家庭的生活负担。

2. 充分发挥保障房小区物业管理公司和社区的作用。物业管理服务公司与社区共同建立承租人家庭信息台账，对孤老、残疾等1口人家庭，可与邻居、社区、物管等人员成立互助小组，即简单的家庭养老模式，互助组通过互联交流，提升保障家庭的安全感和归属感。

3. 运用现代化信息智慧手段进行管理。在保障房项目小区，特别是高层住房，增设人脸识别入户的功能。一是能确保只有符合资格的保障对象入住，杜绝保障性住房转租、转借的现象；二是增加保障房项目小区的安全性，避免社会闲杂人员影响其他保障对象安全；三是物业管理服务公司能够通过监控，及时发现保障对象的入住情况，对一定时间未入户的家庭，工作人员可入户巡查，及时查处保障房空置等现象。

六、结语

习近平总书记说：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[3] 28住房保障部门肩负满足低收入家庭的居住需求，不断提升人民群众生活质量的重大使命。只有勇于担当，直面问题，勇于创新，最大程度地满足中低收入困难家庭的住房需求，才能在提高人民生活水平，有效解决保障房源不足与空置的矛盾，共享社会改革发展成果，为促进住房保障事业发展作出更大贡献。

[参考文献]

[1]  习近平在北京考察工作时强调 立足提高治理能力抓好城市规划建设 着眼精彩非凡卓越筹办好北京冬奥会[N].人民日报，2017-02-25.

[2]  细数60年银川住房变迁[EB/OL].中国广播网，2009-09

-22.http://nx.cnr.cn/shtc/fczx/200909/t20090922_50548204

0_2.html.

[3]  习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[责任编辑：胡  梁]

Strategies to Effectively Resolve the Contradiction between Insufficient Housing Supply

 and Vacancy in Cities——Take Yinchuan as an Example

REN Shujuan

Abstract: Housing security has always been the focus of attention from all walks of life, especially in the central and western regions where low-income groups are predominant. The quality of the living conditions is an important indicator of the people ’s living standards. It is an important part of the issue of building a well-off society and livelihood in the new era. We will continue to improve the urban housing security system, maintain the basic rights and interests of low- and middle-income families, and build a harmonious society. Maintaining social stability has a very important role. The implementation of housing security in Yinchuan City, Ningxia has achieved remarkable results in recent years, but there are still problems. In the future, in accordance with the new requirements and goals of the housing security work in the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China, combined with the actual situation of housing security in Yinchuan City, "" Housing security goals, to meet the housing needs of low- and middle-income families to the greatest extent, further improve the construction of affordable housing and make recommendations to build a harmonious housing security, to achieve the purpose of improving the satisfaction of the masses and promoting the further development of housing security.

Keywords: housing security; low-income housing difficult families; physical allocation; public rental housing; public rental housing integration management

[作者简介] 任淑娟（1971-），女，陕西定边人，宁夏回族自治区银川市住房和城乡建设局住房保障中心高级经济师。