[摘    要] 持续进行40多年的我国环境保护事业无论在认识上，还是在实践及效果上都发生了革命性变化。认识经历了有水快流，靠山吃山到既要金山银山，又要绿水青山；宁要绿水青山，不要金山银山再到与自然和谐共生的转变。实践经历了环保体制、机制由不完善到较完善，环保法规制度政策由不健全到较健全，环保措施由不多到较多,环保执法督察力度由不大到较大的转变。效果经历了由不显著到显著，环境质量由局部改善到整体向好转变。

[关键词] 污染治理；环境保护；环境质量；革命性变化

[中图分类号] F724.6  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）04-0074-06

起步于1973年第一次全国环保会议召开的我国环境保护事业自改革开放以来，尤其是党的十八大以来，无论在认识上还是在实践及其效果上都发生了革命性变化。在环保认识逐渐清晰、环保行动深入开展、环境质量不断提高的今天，回顾环境保护变化历程，对于推进我国环境保护事业更好发展具有重要启示意义。

一、环境保护认识的革命性变化

环境保护的革命性变化首先体现在人们对环境保护的认识发生了由模糊到清晰、由片面到全面、由错误到正确的历史性变化。

（一）从环境破坏与社会制度有关到与社会制度无关的变化

过去人们习惯于单纯从社会制度的角度机械地看问题，认为环境问题缘于不合理的社会制度：资本主义制度是不合理的制度，资本主义国家有环境问题；社会主义制度是合理的制度，社会主义国家没有环境问题。而后，普遍存在于不同社会制度国家的环境问题改变了人们的看法。现在人们认为环境问题与生产力有关，与社会制度无关。就像市场经济作为资源配置手段既可为资本主义国家采用、又可为社会主义国家采用一样，环境破坏作为一种客观现象既可存在于资本主义国家，又可存在于社会主义国家。

（二）从可走先污染后治理道路到不能走这条道路的变化

过去认为西方工业化国家走的先污染后治理道路也是我们应该走的道路。尽管走这条道路会付出巨大代价，但可加速国家工业化进程。现在认为我们不能走这条道路，原因在于我国人均资源占有率较低、生态脆弱、工业化起步较晚、环境污染程度要比抢占发展先机的西方工业化国家严重得多。如走先污染后治理的道路，不等到中华民族的复兴，环境污染早已不成样子。污染终需治理，为治理污染我们将付出更大的代价。一代人欠下的环境账，可能需要几代人来偿还。

（三）从只要经济上去了，牺牲点环境算不了什么到经济增长不能以牺牲环境为代价的变化

过去人们心中想的是GDP，眼睛盯的是GDP，认为只要经济上去了，牺牲点环境算不了什么。结果经济上去了，环境质量下来了。环境在经历了由点到线、由线到面的巨大破坏后，人们认识到，经济增长必须建立在环境可承受的基础上，不能以牺牲环境为代价。以牺牲环境为代价换取经济增长是不可持续的不可取的增长。金山银山如需以放弃绿水青山为代价的话，宁要绿水青山也不要金山银山。

（四）从环境保护的结果只是绿水青山到不只是绿水青山同时也是金山银山的变化

过去认为环境保护的结果就是地变绿、水变清、空气变洁净。现在不一样，环境保护的结果不只是绿水青山，同时也离不开金山银山。环境保护能促进环保产业的发展；能刺激旅游、观光、休闲消费；能吸引大量的投资；能减少后续治理的费用。如在散煤治理中实施“煤改电”和“煤改气”有效拉动了消费与投资，提高了老百姓的生活品质。又如开展“散乱污”企业治理，推动解决了市场供求关系不平衡问题，避免了“劣币驱逐良币”，促进了产业结构转型升级。

（五）从绿水青山不是金山银山到就是金山银山的变化

过去认为绿水青山只表明生态环境好，不意味经济发展的基础牢。现在认为绿水青山不只是自然财富、生态财富，同时还是社会财富、经济财富。绿水青山蕴含着无穷的经济潜能，具有很高的经济价值。保住了绿水青山就是守住了聚宝盆，保护了生产力。毁掉了绿水青山就是砸掉了金饭碗，破坏了生产力。绿水青山能源源不断地带来金山银山，其本身就是金山银山。

（六）从经济发展与环境保护不可兼得到既要金山银山又要绿水青山的变化

过去人们将经济发展与环境保护对立起来，认为在同一时空条件下只能顾及一方。要了金山银山就要不了绿水青山。现在人们的观念变了，认为经济发展与环境保护是一体的。离开环境保护的经济发展是竭泽而渔，离开经济发展的环境保护是缘木求鱼^[1]。应在经济发展与环境保护之间寻求平衡点，既要持续的经济发展，又要有效的环境保护，既要看得见的金山银山，又要看得见的绿水青山；既要充裕的物质财富，又要美丽的生活家园。

（七）从人居环境保护重要到生态环境保护同样重要的变化

过去认为人居环境保护是环境保护的重中之重。理由在于每个人都置身于一定的居住环境中，居住环境质量直接影响和决定居住者的生活质量。由此人们乐于参加社区组织的诸如清垃圾、控油烟、减噪声、疏下水道和排水沟、除四害环保活动。现在认为，人居环境重要，生态自然环境同样重要。没有生态自然环境的改善就没有人居环境质量的提高。基于这一认识，人们积极响应政府号召，节约能源、践行绿色消费、选择低碳出行、分类投放垃圾、植树造林、养花种草、呵护山水林田湖草生态系统和野生动植物。

（八）从生态环境保护是国家的事、政府的事、企业的事、环保组织的事到也是公民个人的事、国际社会的事的变化

过去认为生态环境保护是国家、政府、企业、环保组织的事。现在认为生态环境保护既是国家、政府、企业、环保组织的事，也是公民个人、国际社会的事。公民个人负有保护生态环境的义务。公民个人应像保护自己的眼睛那样爱护生态环境，像对待生命那样对待生态环境，积极投身生态环境保护活动。国际社会负有生态环境保护的责任，面对生态环境挑战，没有哪个国家能独善其身。唯有携手合作，才能有效应对气候变化、海洋污染、生物保护、绿色发展等全球生态环境问题，实现联合国2030年可持续发展目标。

（九）从征服自然、改造自然到与自然和谐共生的变化

过去人们在处理与自然的关系时秉承的理念是征服、改造。在这种理念指导下的实践活动遭到自然界的无情报复后，人们认识到对自然的态度说到底是对生态环境的态度，对自然不友好实质上是对生态环境不友好。为了人类的未来，必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然，与自然和谐共生。只有这样，才能使我们赖以生存的生态环境始终保持能遥望星空、能看见青山绿水、能听到鸟语、能闻到花香的美好状态。

二、环境保护实践的革命性变化

环境保护认识来源于环境保护实践并反作用于环境保护实践。在正确认识的指导下，我国环境保护实践相应发生了一些历史性、转折性的变化。

（一）环境保护管理机构的规格不断提高，职能不断增强

我国中央级的环境保护管理机构经历了由临时机构、部属机构、国务院直属机构、国务院组成部门的演变。1974年10月，国务院环境保护领导小组成立。1982年5月，包括国务院环境保护领导小组办公室在内的5个机构合并，组建为城乡建设环境保护部，部内设环境保护局。1984年5月成立国务院环境保护委员会，主任由副总理兼任，办事机构设在城乡建设环境保护部（由环境保护局代行）。相对环境保护领导小组，环境保护委员会是成建制的专门机构。同年12月，城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，仍旧城乡建设环境建设部领导，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构。1988年7月，将环境保护工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局（副部级），作为国务院直属机构和国务院环境保护委员会的办事机构。1998年6月，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），撤销国务院环境保护委员会。2008年7月，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院的组成部门。2018年3月，在整合相关机构生态保护和建设职能基础上，环境保护部改为生态环境部。生态和环境合为一体，使得环境保护的主体更加突出。环境保护管理机构的更名、升格、扩大，表明国家对它越来越重视。

伴随着机构规格的不断提升，环境保护机构的主要职责由最初的负责制定环境保护方针、政策和规定，审定全国环境保护计划，组织协调和督促检查各地区各部门的环境保护工作扩大到今天的拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护监察等等。

（二）环境保护法律体系不断完善，制度不断健全

自1982年宪法对保护自然资源和生态环境作出相关规定到现在，已制定数百件环境资源类法律、行政法规和部门规章。其中2014年修订、2015年实施的环境保护法被称为史上最严的法律。党的十八大至今，国家制定颁布了环境保护税法、核安全法和土壤污染防治法，修订修改了大气污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、防沙治沙法、环境影响评价法、野生动物保护法、城乡规划法、循环经济促进法、水法、节约能源法、煤炭法、气象法、渔业法、草原法等10多部法律。在构建环境保护法律体系同时，建立健全了与之配套的多个环境保护制度。如“三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度、目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度等等。

近几年，根据变化了的资源环境保护形势和党中央国务院及相关部委的文件精神，从健全自然环境资产产权制度，建立国土空间开发保护制度，建立空间规划体系，完善资源总量管理和全面节约制度，健全资源有偿使用制度、生态补偿制度和生态环境损害赔偿制度，建立健全环境治理体系，完善标准体系，完善评价考核、责任追究和信息强制性披露制度，建立省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度，严守生态红线，改善环境监管等方面，确立了基本制度框架。党政同责、一岗双责、排污权许可、河长制、湖长制、湾长制等相继推出。我国环境资源保护主要领域已基本实现有法可依、有章可循。

（三）污染治理、环境保护模式更趋合理，污染治理力度、环境保护监察执法力度进一步加大

经过不断改进和优化，我国的污染治理实现了从末端治理向生产全过程控制转变；从浓度控制向浓度与总量控制相结合转变；从分散治理向分散与集中相结合转变^[2]。环境保护实现了从以自上而下为主，向自上而下、自下而上相结合转变；从以管控污染物总量排放为主向以改善生态环境质量为主转变；从以监督企业为重点，向监督政府与监督企业并重转变；从常规性综合督察向常规性综合督察与机动式、点穴式专项督察相结合转变；从解决突出环境问题为主，向解决突出环境问题与解决隐性环境问题并重转变；从环保部门单打独斗的小环保向地方党委、政府及其有关部门、相关组织协同作战的大环保转变；从以抓环境影响评价制度为主，向环境影响评价、排污许可、三线一单等制度一起抓转变；从单一的行政手段，向行政手段为主，市场化手段为辅，再向行政手段与市场化手段并重转变；从规定规则较原则较笼统向可操作可量化可考核可追责转变；从动员民众参与环境保护向强化公众环境保护参与和社会监督转变；从国际环境会议观察员身份向全球生态文明建设重要参与者贡献者引领者角色转变。

与模式转变相联系，我国的污染治理实现了从向污染宣战到铁腕治污再到坚决打好污染防治攻坚战的转变，污染治理气势力度越来越大。同样与模式转变相联系，我国的环保监察执法经历了由不严到严，被责令整改的事项、被处罚的单位、被问责的官员由少到多的变化。中央环保督察覆盖31个省区市，8万多个百姓关心的突出环境问题得到解决。2万多不同级别的官员因落实党中央环保决策部署不坚决、不彻底，对破坏生态行为不作为乱作为被问责。第二批中央生态环境保护监察回头看5个督察组2018年对山西、辽宁等10个省份开展督察，截至2018年12月6日，向地方交办37679件群众举报，地方已办结26873件。其中责令整改12240家，立案处罚2991家，罚款21414.36万元，立案侦查186件，行政和刑事拘留88人，约谈1804人，问责2177人（数据源自生态环境部官方网站。下同）。2018年，生态环境部组织开展打击固体废物环境违法专项行动，共排查发现长江经济带11省市78个地级市问题点位1308个。截至2019年1月31日，除4个问题点位因工程量较大正在整改外，1304个问题点位均完成整改，整改完成率99.7%。对368个涉嫌环境违法问题立案查处，移送行政拘留16人，移送公安机关追究刑事责任24人，对1507名责任人进行了问责。经验表明，无论是综合督察还是专项督察都起到了压实地方党委政府及有关部门环保整治责任，促使长期难以解决的突出性环境问题得到解决的作用。

（四）环境保护政策更加具体，措施更加得力

第三次全国环境会议确立了预防为主、防治结合，谁污染、谁治理， 强化环境管理三大政策。以此为基础，近10多年来，国家陆续制定出台了包括环境信用政策、环境财政政策、环境贸易政策、环境污染责任保险政策、污染治理激励政策、生态补偿政策、排污权交易政策、绿色税费政策、绿色投资政策、绿色信贷政策、绿色证券政策、绿色价格政策、绿色采购政策在内的10多项环境经济政策。

为将这些政策落实到实处，国家采取了许多有力措施。如为落实环境信用政策，实施以绿牌、蓝牌、黄牌、红牌四个等级对企业环保信用进行评价的措施。绿牌代表环保诚信企业， 蓝牌代表环保良好企业，黄牌代表环保警示企业，红牌代表环保不良企业。又如为落实环境污染责任保险政策，实施将投保企业名单送银监系统绿色信贷支持范围，将企业是否投保与审核换发排污许可证，危险废物经营许可证等制度紧密结合，将企业投保情况纳入环境信用评价内容，在安排环保专项资金和重金属污染防治专项资金时，对于投保企业的污染防治项目予以优先考虑和倾斜等措施。

配合政策执行的措施有力促进了我国环境保护事业的发展。环保模范城、生态工业园、无废城市、生态文明示范市、醉美乡村、特色小镇、美好环境与幸福生活共同缔造社区先行探索，污染整治、饮水安全、减灾防灾、水土保持、防沙治沙有序进行，可持续发展、清洁生产、循环经济、环境质量管理标准ISO1400和国家污染物排放（控制）标准及配套监测方法标准制定不断推进，环保设施建设、运营和服务的系统化、标准化、生态化、市场化、社会化改革和环保机构“放管服”改革深入进行，环境行政执法与刑事司法对接全面展开，我国环境保护事业目前正处在有史以来的最好时期。

三、环境保护效果的革命性变化

认识、实践的革命性变化带来环境保护效果的革命性变化。尽管个别领域、个别区域、 个别时段的环境形势仍很严峻，但总体而言，环境恶化趋势得到有效遏制，环境质量得到显著改善。具体表现为：

（一）天变蓝

2018年，全国338个地级及以上城市PM2.5平均浓度为39微克/立方米，同比下降9.3%。京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原PM2.5平均浓度同比分别下降11.8%、 10.2%、10.8%。北京市PM2.5平均浓度为51微克/立方米，同比下降12.1%。浙江省PM2.5总体浓度已经达标，原来位于重点区域的珠三角PM2.5浓度持续降低，连续四年总体达标。

从“十三五”空气质量约束性指标完成情况来看，PM2.5未达标的262个城市平均浓度为43微克/立方米，同比下降10.4%，相比2015年下降24.6%。338个城市平均优良天数达79.3%，相比2015年提高2.6个百分点，均超额完成时序进度和年度目标要求。

（二）水变碧

2018年，全国地表水监测的1935个水质断面中，Ⅰ-Ⅲ类比例为71.0%。比2017年上升3.1个百分点。劣Ⅴ类比例为6.7%，比2017年下降1.6个百分点。

长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽河流、西北诸河、西南诸河监测的1613水质断面中，Ⅰ类占5.0%，Ⅱ类占43%，Ⅲ类占26.3%，Ⅳ类占14.4%，Ⅴ类占4.5%，劣Ⅴ类占6.9%。与2017年相比，Ⅰ类水质断面比例上升2.89个百分点，Ⅱ类上升6.3个百分点，Ⅲ类下降6.6个百分点，Ⅳ类下降0.2个百分点，劣Ⅴ类下降1.5个百分点。西北诸河和西南诸河水质为优，长江、珠江流域和浙江片河流水质良好。其他流域水质虽有污染，但在可控范围内。

（三）地变绿

2014年，全国荒漠化土地面积261.16万平方千米，沙化土地面积172.12平方千米。与2009年相比，5年间荒漠化土地面积净减少12120平方千米，年均减少2424平方千米。沙化土地面积净减少9902平方千米，年均减少1980平方千米。2016年，全国草原综合植被覆盖度达54.6%，较2010年提高3.6个百分点。内蒙古自治区草原生态已恢复接近20世纪80年代中期水平。新疆维吾尔自治区草原综合植被覆盖度达41.3%，创有监测纪录以来的历史最高值。青海三江源地区草原生态系统水源涵量增加28.4亿立方米，湿地面积增加104平方千米。2017年全国森林覆盖率达到21.66%，成为同期全球森林资源增长最多的国家。

（四）海变净

2018年，全国近海海域监测的417个点位中，优良（一类、二类）海水比为74.6%， 与2017年比，优良海水比例上升6.7个百分点，三类下降3.1个百分点，四类下降3.4个百分点。2018年夏季管辖海域一类海水水质面积同比增长约2万平方千米，劣四类海水海域面积同比减少450平方千米。与2017年相比，2018年海洋渔业水域无机氮、活性磷酸盐、石油类和化学需氧量超标范围有所减少，33个海洋重要渔业水域沉积物状况良好，旅游休闲娱乐区、农渔业区、港口航运区及邻近海域海面的海洋垃圾亦有所减少。

（五）人居环境变美

农村人居环境经过整治大都实现房前屋后有树，村里村外有荫，道路规整，厕所干净，饮水安全，垃圾粪便秸梗处理及时的目标。过去那种“睛天一身灰，雨天一身泥”“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”“粪便满地见，厕所臭翻天”的状况得到根本改变。

经过整治，城市人居环境也得到了极大改善。不少城市错落分布的公园绿地、森林公园、绿道、绿廊、让市民“开窗能赏景，出门能游玩”“清晨听鸟语，傍晚闻花香”。大多数城市的污水处理率、生活垃圾无害化处理率、植被覆盖率、大气净化率、噪声控制率、光污染控制率达到或接近国家标准。少数城市离国家标准虽存在一定距离，但较之过去均有了很大改观。

（六）生态环境质量变好

2018年，全国生态环境质量优和良的县域面积占国土面积的比例从42%提高到44.7%。一般的比例下降0.7个百分点，较差和差的比例下降1.9个百分点。818个国家重点生态功能区县域中，2018年与2016年相比，生态环境质量变好的县域占9.5%，基本稳定的占79.1%。

我国的环境保护在取得显著成就的同时也面临一些问题和挑战。 直面问题和挑战，需要进一步提高环保认识，进一步加大环保工作力度。只有这样，环境质量才能得到不断改善， 青山常在、清水常流、空气常新的美好愿望才能得到实现。

[参考文献]

[1]  庞国伟,曹源.企业排污与政府监管的博弈分析[J].当代经济,2012,(13).

[2]  贺丽丽.庆阳市能源开发利用的制约因素及破解途径[J].中国城市经济,2011,(24).

[3]  张映芹,杜瑶乐.马克思的土地可持续开发生态正义观及当代启示[J].渭南师范学院学报,2019,(12).

[责任编辑：汪智力]

The Revolutionary Change of Environmental Protection in China from the Perspective

 of Cognition, Practice and Effect

WU Sijun

Abstract: China's environmental protection has gone through more than 40 years. Over the past 40 years, China's environmental protection has undergone revolutionary changes in terms of understanding, practice and effect. Understanding has experienced a rapid flow of water, relying on mountains to eat mountains to both Jinshan and Yinshan, but also green water and Qingshan; rather green water and Qingshan, not Jinshan and Yinshan to the harmonious coexistence with nature. In practice, the environmental protection system and mechanism have changed from imperfection to perfection, the environmental protection laws and regulations and policies from imperfection to perfection, and the environmental protection measures and environmental law enforcement supervision have changed from lax to stricter. The effect has gone through from insignificant to significant, and the environmental quality has changed from partial improvement to overall improvement.

Keywords: pollution control; environmental protection; environmental quality; revolutionary change

[作者简介] 吴思珺（1982-），女，湖北武汉人，湖北大学知行学院人文学院副教授，主要从事行政管理与公共关系研究。