一、问题的提出

　　　

党的十九大报告指出，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺，精准扶贫作为我国扶贫政策的最新表达、最新思路和最新模式，为我们党兑现承诺提供了战略保障。精准扶贫是国家从宏观层面进行资源的转移分配，瞄准贫困群体，进行有针对性的资源输入以消除绝对贫困、提高扶贫工作有效性的手段。贫困人口大多聚居于农村地区这一现实特征为精准扶贫划定了具体的实践场域，提出了资源、服务、管理向农村基层下沉的要求，村民自治组织作为乡村治理的核心自然成为了精准扶贫政策落实的主体^[1]。村民自治组织在基层政权和基层群众之间占据着中介位置，在组织资源和村庄信息方面都存在一定的优势，一方面对接国家自上而下扶贫资源的输入，另一方面引导基层群众落实扶贫政策，村民自治组织的运行状况直接影响精准扶贫的实施效果。因此在精准扶贫背景下来考察村民自治组织的运行及变革情况既有利于村民自治的完善与发展，又能推动精准扶贫的有效落地。

　　　

二、文献综述

　　　

对于既往研究，笔者主要从精准扶贫、村民自治两个方面来进行梳理。首先，关于扶贫开发，以往的研究主要从不同历史阶段扶贫战略的调整^[2]和工作理念的与时俱进^[3]两个角度切入。总的来说我国扶贫工作阶段性明显，且随着贫困特征的演变进行理念、战略的调整。关于精准扶贫，已有研究大多从明确政策内涵、分析政策的实践困境和路径优化、评估政策绩效等方面展开。研究精准扶贫首先要把握其内涵，除了精准识别贫困人口、精确把握致贫原因、滴灌式精准帮扶、共享发展成果四个关键点以外^[4]，有学者还从中央与地方关系、社会控制、“社会成本”的创新视角进行解读^[5]。从全国的实践来看，精准扶贫遭遇了贫困户识别偏离^[6]、执行过程中的精英俘获^[7]、扶贫资金分配缺乏灵活性^[8]、贫困户主体性缺失[9]等困境，应从构建识别机制^[6]、规范扶贫项目和精英行为^[7]、拓展金融扶贫^[10]、转变扶贫思维^[11]等路径进行优化。对于政策绩效，已有研究多从识别精度、经济社会发展、环境资源可持续性、减贫成效等一级指标出发建立评估体系来进行分析^[12][13][14]。未来关于精准扶贫的研究还将随着扶贫实践的发展而不断深入。

　　其次，近年来湖北秭归、广东清远、四川都江堰等地将村民自治从行政村下沉到小组、自然村的实践^[15]使“失落的自治”重新焕发出生机与活力。2014年以来，中央一号文件也多次提出探索村民自治的有效实现形式，有关村民自治的研究再次成为热点。学者们从自治基本单元与自然村脱节的角度解释自治悬空困境^[16]，分析有效自治的社会基础条件^[17]，审视城乡统筹背景下基层自治面临的挑战^[18]。有效的村民自治是国家基层治理体系和治理能力现代化的重要体现，有学者结合案例阐释了构建有效的乡村治理体系能够以民主决策机制的制度化为突破，进而实现村庄治理与民主推广的有机整合^[19]。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中也明确提出促进乡村治理自治、法治、德治有机结合，未来对村民自治的研究还将不断深化，助推新时代乡村治理“三治结合”的进程。

　　目前学界对精准扶贫背景下的村民自治研究较少，已有研究大多讨论二者的相互作用。一方面，从村民自治视角解释精准扶贫困境。例如杨帅等提出乡村良性治理缺失，损害扶贫资源传递的公平性和效率性，并进一步与排斥性发展相互强化^[20]；万江红等认为精准识别基层实践遭遇困境的重要原因是村民自治组织能力和权威的缺失^[21]；孔令英等关注到村两委和驻村工作队为主的多元治理主体在扶贫实践中的权力制衡对扶贫资源分配的影响^[22]。另一方面，学者们聚焦于精准扶贫对乡村治理格局的影响。牛宗岭等认为精准扶贫带来的大量资源输入与基层现有的治理结构不匹配会引发新的治理问题^[23]，徐琳等分析了精准扶贫的政治效应，认为扶贫资源靶向偏离会引发民众对基层政府的不信任，竞争性扶贫资源的分配甚至会直接引发乡村冲突，而地方政府对扶贫资源干预过度会挤压乡村自治空间^[24]。

　　上述成果为精准扶贫与村民自治的研究提供了思路和借鉴，但是仅仅探讨二者的相互作用是不够的，对于精准扶贫背景下村民自治组织的运行现状以及村民自治组织在推进政策实施所做的努力方面还应给予更多的关注。鉴于此，本文旨在明晰精准扶贫对村民自治提出的新的治理要求，分析政策落实中村民自治组织遭遇的困境，并结合案例阐述自治组织为政策实施所做的适应性变革，以期为基层善治和精准扶贫的有效落实提供一定的借鉴。

　　　

三、精准扶贫政策实施对村民自治组织的新要求

　　　

精准扶贫意味着国家资金和政策对贫困地区和贫困人口的倾斜。大量扶贫资源向农村输入的同时，精准识别贫困人口、精准配置帮扶资源和参与式扶贫的理念也对村民自治组织的运行提出了新的治理要求，即规范、有序、自主的村民自治通过民主评议、自我服务、自我治理等自治实践实现精准扶贫的政策目标，其逻辑结构如图1所示。

（一）精准识别要求村民自治更规范

　　精准识别是精准帮扶的前提，是提高扶贫效度的第一步。精准识别以个人及家庭的身体、经济、社会特征为基础甄别出扶贫对象，其本质是一种国家福利认证，认证的规范程度直接影响认证能力^[25]。具体到精准识别实践中，认证规范就意味着要使用精细的识别规则、统一的识别标准。当前我国的精准识别标准由国务院扶贫办统一制定，采取贫困人口规模控制和贫困指标逐级分解到行政村的方法，而由村到户这“最后一公里”的识别就必须依靠村民自治组织来落实。村民自治组织成为精准识别这一国家福利认证的执行者。因而，精准识别对村民自治组织提出了更高的规范性要求，需要其严格执行识别标准，规范执行识别程序。

　　（二）精准帮扶要求村民自治更有序

　　一种社会项目的存在和所花的钱远不如它所产生的作用重要^[26]。精准帮扶的实质是实现国家扶贫资源供给与扶贫对象脱贫资源需求的精准匹配，这一目标的实现不仅需要国家自上而下有序输送扶贫资源，更重要的是保证贫困人口有效表达脱贫资源需求。有效的利益表达能更好地反映公众利益偏好，提高政策实践的有效性^[27]。贫困群体自下而上表达资源诉求，政府据此制定帮扶措施能够防止扶贫资源供需错位。而组织性的利益表达使农民的诉求通过民主渠道得到传递和彰显^[28]，能够降低利益表达成本，提高利益表达的有序性和有效性。村民自治组织的定位就是自我服务，村委会的主要职能就是表达村民意志和实现村民利益，是贫困群体利益表达最直接最主要的渠道。这就要求村民自治更加有序，引导贫困户通过组织化途径表达致富诉求，以得到靶向性扶贫资源反馈。因此，达到精准帮扶的目标需要有效的利益表达，有效的利益表达需要有序的村民自治。

　　（三）参与式扶贫要求村民自治更自主

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》明确提出，注重扶贫对象自我发展能力的培养，使其能够立足自身摆脱贫困。这不仅是对传统救济式扶贫思路的重大变革，更意味着参与式扶贫被正式确定并逐步推广^[29]。参与式扶贫的核心在于，通过赋能于扶贫对象使其参与到扶贫项目的选择、决策、实施中以提高自我脱贫的能力^[30]，实现扶贫与扶志、扶智相结合，输血与造血相结合。参与式扶贫中贫困群体是扶贫政策的客体和受益对象，更是政策的主体和参与者，需要积极配合精准识别、主动表达发展诉求、自发参与帮扶项目，在政策实施中培养发展能力。反映在村庄层面就意味着村民自治更加自主，使贫困群体通过民主决策、民主管理、民主监督等方式参与扶贫实践，并在参与过程中调动自主发展动力，积累内生脱贫能力和资本。参与式扶贫模式要求村民自治更加自主，而这也是自我治理的应有之义。

　　　

四、精准扶贫背景下村民自治组织遭遇的困境

　　　

精准扶贫政策向贫困地区输入扶贫资源的同时也带来了如何分配、使用这些资源以实现精准脱贫的挑战，给基层自治提出了更加规范、有序、自主的要求。在实际工作中村民自治效果的不理想直接导致扶贫政策实践出现偏差，遭遇了精准识别难精准、精准帮扶难落实、脱贫内生动力不足的困境。

（一）村民自治不规范，精准识别难精准

　　目前贫困户识别大致分为“农户申请—村民代表大会民主评议—村委会和驻村工作队核实—乡镇政府审核—县扶贫办复审”五个步骤，其间还有乡村“两公示”和县级“一公告”。从识别流程来看，县乡两级政府对识别工作更多地发挥审核和监督作用，具体的操作在行政村完成，且民主评议在识别流程中处于核心位置。但是民主评议实际上是基层治理的方式，并非严格意义上运用量化手段进行的贫困识别，带有较强的主观性。村民出于乡土社会的人情逻辑会进行倾向性投票，使评议掺入感情因素。此外，在贫困户指标事先划定的情况下处在贫困线附近的“临界农户”会遭遇“规模排斥”^[31]。面对这些“规模排斥”的贫困户，最后做决定的往往是村委会，村民大会识别演变成村委会识别。虽然国家制定了明确的贫困线和统一的识别程序，但是基层实践中村民自治操作的不规范会导致瞄准偏差，精准识别“回头看”实际是对偏差的纠正。精准识别难精准凸显的不仅是国家福利认证困境，也是对村民自治治理能力的考验[25]。

（二）村民自治无序化，精准帮扶难落实

将扶贫资源与贫困户利益诉求精准匹配需要村民自治的有序配合，但前期瞄准偏离、争贫闹访、农民的去组织化等原因会扰乱村民自治秩序，致使精准帮扶难以落实。首先，前期识别偏离会直接导致帮扶阶段扶贫资源的错位输送，而遭到“规模排斥”的“临界农户”可能会产生对村干部、基层政府的不信任和对政策执行的低认同，破坏村庄的公共秩序，致使精准扶贫遭受关系危害和秩序危害^[32]。其次，帮扶到户体现的区分性与乡土秉持的平均主义之间存在张力^[33]，容易引发争贫上访。精准帮扶的基本逻辑是将贫困户与非贫困户区分开来，从而将扶贫资源输送到真正的贫困户手中，但乡村社会“不患寡而患不均”的思维使未能被纳入建档立卡体系的农户怀疑政策的公平性，诉诸争贫或上访行动，不仅严重扰乱村民自治秩序，也不利于精准帮扶的开展。最后，农民的去组织化使村民自治处于无序状态，难以形成有效的利益表达，这是导致精准帮扶难落实的重要原因。家庭联产承包责任制的实行使村庄的公共性缺少集体经济的支撑，村民与集体间的联系被削弱，农民处于去组织化状态^[34]。去组织化不仅直接导致贫困群体强烈的利益诉求与有限的决策话语权之间的矛盾，而且国家扶贫资源进入村庄时直面数量庞大又高度分散的贫困群体，产生高昂的对话成本和较大的交易偏差，难以对接目标群体。最终结果是贫困群体自下而上的利益诉求无法有效表达，国家自上而下的扶贫资源难以精确反馈，精准帮扶落实困难。

　　（三）村民自治不自主，脱贫内生性不足

　　参与式扶贫确立了扶贫对象的主体地位，要求自发性的村民自治，但实践中贫困户参与失灵和乡镇政府过度干预都导致基层自治不自主。一方面贫困群体政治参与意识薄弱、参与能力不足，难以真正参与到扶贫决策中来。农业税改革后国家与农民之间的关系从汲取型向给予型转变^[35]，以及救济式扶贫中政府单向主导都使得贫困群体的主体性被忽略，甚至形成了“等、靠、要”思想，严重制约其参与意识的养成。从参政的主观条件来看，贫困户受限于自身文化水平、政治素养欠缺，政策信息获取、分析能力不足，对村庄治理往往“有心无力”，基层政治参与演变成“形式主义”^[36]。参与意识淡薄和参与能力不足导致参与式扶贫主体参与失灵，村民自治不自主。此外，基层政府对扶贫项目干预过多，挤压村民自治空间。扶贫工作事关全面建成小康社会的历史使命，乡镇政府在政治动员和检查考核压力下往往会对扶贫工作强势主导^[37]。乡镇政府主导短期内可能会提高扶贫项目成效，但长期来看，贫困群体在项目决策、监督过程中的缺位导致其脱贫动力与潜力无法调动，难以培养内生发展能力，阻碍“造血”式扶贫的实现。在村民自治组织本就趋于行政化的背景下，乡镇政府干预过度会压缩自治空间，不利于其良性发展。以上两方面因素都导致村民自治自主性的缺失，制约贫困户自我发展能力的开发，致使脱贫的内生性不足。

　　　

五、石门乡“三级自治”模式的探索

　　　

石门乡位于贵州省威宁县西北部，地处高寒山区，自然环境恶劣，人多地少、资源匮乏、位置偏远、交通不便，属乌蒙山集中连片特困地区，几乎包含了所有贫困类型，经济社会发展严重滞后。2014年底石门乡贫困人口8711人，贫困发生率高达42.26%，远超省级18%和县级18.63%的平均水平^[38]。2016年9月，贵州省根据脱贫攻坚难易程度将石门乡认定为全省20个极贫乡镇之一^[39]。

（一）变革村民自治模式的缘由

　　2015-2017年，时任贵州省委书记三次到石门乡蹲点调研，决定重点帮扶石门乡。但是传统的“村委会+村民小组”的治理模式遭遇瓶颈，致使脱贫攻坚缺乏组织保障，贫困群众难以动员。石门乡下辖14个行政村87个村民小组，由于地处乌蒙腹地，村民居住分散，村落之间交通不便。部分村委会管辖半径过大，服务质量和效率难以满足群众需求，村民意愿表达不畅，很多时候只能依靠村民小组。但村民小组覆盖多个自然村寨，小组内议事协商、纠纷调解等协调困难。乡村干部工作难开展，村民利益难保障，干群关系紧张。精准扶贫政策传达不到位，脱贫攻坚群众积极性难调动。变革村民自治模式势在必行。

　　（二）“三级自治”模式的推出

　　2016年3月石门乡探索出“三级自治”管理模式。所谓“三级自治”就是撤销传统的村民小组，在村民委员会下依托自然村寨建立村民自我管理委员会（简称“自管委”），组建“十户一体”联管小组，构建了“村委会+自管委+十户一体”的三级自治体系。

　　石门乡村民“三级自治”首先明确了村两委的核心引领作用，明确了其制度建设和经济发展两大主要职能。其次，在保持现有村委会设置不变的前提下，撤销传统的村民小组，以“方便群众、利于管理”为原则，依托自然村寨划定自治范围，建立自管委。自管委设主任1名，副主任1名，委员1~3人，任期与村民委员会任期相同，三年期满后换届。自管委以服务“生产、生活、生育、生态”为根本，遵循“一事一议”、民主约定的运行规则，承担本区域内农业产业发展、环境卫生治理、公益事业建设、矛盾纠纷化解等7项自管自治工作。三是在自管委下组建“十户一体”联管小组，按照居住相邻、技能相似、发展愿望相同的原则将10户左右的群众捆绑成一个主体。“十户一体”并非严格的十户，也不仅限于贫困户，由一位中心户长带领，联动管理、抱团发展。

截至2017年末，石门乡已组建116个“自管委”和486个“十户一体”，实现了村寨全覆盖、贫困户全覆盖。通过探索以村两委为核心的“三级自治”，石门乡的村级组织体系更加完善，1800余件小事在“十户一体”内解决，500余件急事在“自管委”内解决，120余件难事在村委会解决。“村两委”引领核心、“自管委”上传下达、“十户一体”凝聚合力、人民群众共同参与的农村自我管理、自我服务、抱团发展新格局已初步形成，精准扶贫得到了新型治理体系的强大支撑。目前“三级自治”模式已在威宁县全面推开，整县推进。

　　（三）“三级自治”模式的效应分析

　　2015至2017三年间石门乡累计减贫4239人，贫困发生率下降21%，“两年变面貌，三年见成效”的目标基本实现。石门乡脱贫攻坚成绩显著，一方面得益于“经济基础”的改善，另一方面则归功于“上层建筑”的变革，探索出了“村委会+自管委+十户一体”三级自治管理体系，提高了村民自治组织自我管理能力和自我服务水平，通过治理手段的优化有力助推精准扶贫政策落地。

1. 治理单元再调整，识别流程更规范。三级自治模式核心变革在于对村民自治基本单元的再调整，依托自然村寨划定自管委范围，使自治单元与自然村落相吻合。以往的精准识别，村民小组作用微弱，致使村委会直面全村人口，识别难度大，程序不规范。三级自治模式划小了识别范围，以“十户一体”为起点逐级提升，规范了识别流程，提高了识别精准度。在识别动员阶段，除全村村民大会之外，村两委通过召开自管委主任和中心户长会议，传达评选标准和流程，再由自管委主任和中心户长召开本区内群众会议，自上而下确保政策传达到户到人。在民主评议阶段，农户申请后首先在“十户一体”内自评，随后在自管委内汇总，村两委和驻村工作队入户核查后开展自管委一级民主评议，最后将各个自管委内评选结果在行政村汇总，通过全村村民大会投票过半方能通过。三级自治模式首先划小了识别单元，确保政策知晓度，这是村民参评的前提。其次，以自治单元为起点自下而上逐级评议，村民参与度高，识别程序规范，识别过程公正透明。且十户一体和自管委内各家庭经济状况透明度高，有效避免了村委会直面全村人口进行识别的信息不对称。在2018年6月开展的精准扶贫错评漏评错退专项治理中，各村利用三级自治体系清退错评的贫困户，首先在十户一体内进行错评户指认，随后在自管委和行政村一级进行汇总评议，被清退的贫困户也基本认可评选结果。

2. 治理体系层次化，提高帮扶效率。三级自治通过纵向分层将事权下放，村两委政治和经济职能更加明确，村民组织化程度提高，完善了利益表达机制和渠道。从帮扶主体即村委会角度来看，将村委会的纠纷调解、卫生治理等解决“小事”“急事”的职能下移至自管委，事权下沉后村干部能从繁杂的片区事务中解放出来，更高效地对接国家扶贫资源的输入。随着扶贫政策推进，征地搬迁、基建项目引发的矛盾突出，以前的年丰村村公所“访客不断”，纠纷调解都要村委会出面。实行三级自治后，矛盾纠纷都是由中心户长、自管委主任先行调解，村支书便可以腾出更多精力专心搞发展。年丰村已于2017年末率先退出贫困村行列^[40]。从帮扶对象即贫困户的角度看，贫困户被纳入自管委和十户一体实际上是农民的再组织化过程，这会提高贫困户利益表达的有效性，并大大降低政府与扶贫对象的对话成本^[41]。首先，十户一体内农户的产业发展意愿相近，需求的一致性降低了农民合作成本，集体决策基于共同需求产生。其次，在集体决策的表达上，中心户长和自管委主任最了解本区内农户的发展诉求和行为逻辑，在科层制政府和乡土文化之间形成“接点”^[42]，成为村民利益的上传者，贫困户的乡土性表达逻辑转化为组织性的决策成果。三级自治通过乡村社会自我整合的创新，降低了政府直面分散的贫困户时过高的对话成本，单个贫困户的发展诉求有了组织性话语权保障，利益表达有了层次化体系、秩序化渠道保障，政府基于村民诉求制定帮扶措施，避免扶贫资源输送错位。

3. 自治形式多样化，增强脱贫的参与性和自主性。以往的石门乡，村小组组长作用式微，村民缺乏组织领导，召开群众会议应者无几，自治过程中村民的主体性缺失，决策的民主性、科学性难以得到保障。三级自治模式则将传统的村小组会议、村民大会等单一决策形式丰富为十户一体内的中心户长会议、自管委内的一事一议、村级群众大会等多种形式，决策单元的缩小保证了村民参与的广泛性，决策体系的层次性促成了自治形式的多样化，村民参与自治的积极性被激发，村民自治更自主。譬如，团结村在紫皮蒜种植项目落地过程中，先由村两委出面联系农业专家进行技术调研，确定了项目可行性，后召开中心户长会议、自管委会议、群众大会进行多层次宣传，向农户讲解种植技术、日常管理、市场销路等，动员农户参与，增强农户发展信心。随后，在保证农户了解项目内容的基础上，由中心户长和自管委主任征集农户发展意愿，参与项目的农户联合成立合作社，以土地、资金、劳务工资等形式入股，并在股东中选出理事会成员负责合作社的日常管理。在项目推进过程中，村委会利用资源优势解决技术问题，并充分利用三级自治模式保证贫困户了解项目内容，反映发展诉求。“资金变股金”“资源变资产”使“农民变股东”，贫困户以股东的身份参与到合作社日常管理和项目监督中来，既有主动性又有话语权。目前这一项目已覆盖团结村3个自管委，将使63户贫困户、258人脱贫。三级自治使参与式扶贫主体的知情权、参与权得到了保障，贫困户主体地位被确立，落实帮扶措施的主动性提高，改变了精准脱贫一厢情愿的状况，实现了扶贫资源与内生动力的有机融合。

　　4. 培养乡土治理人才，实现持久脱贫。长期以来的城乡二元结构导致城乡发展严重失衡，欠发达地区农村“空心化”。村委会换届面临“谁选举”“选举谁”的双重困境^[43]，村民自治主体流失，精准扶贫政策落实人力资本供给不足，三级自治模式在实践中通过配强村两委班子、优选自管委主任和中心户长，一定程度上克服了这一问题。“村民富不富，关键看支部”，石门乡在2016年第十届村委会换届选举中尽锐出战，14位当选的村支书中有9名为乡机关干部，有效解决了“老人治村”“无力治村”的难题。其次，自管委成员在乡党委政府指导下通过直接选举或 “公推直选”的方式产生。十户一体中心户长的人选充分尊重农户意见，由带富能力强、政治素质硬的村民担任。被选举的自管委成员和中心户长对本区的情况知根知底，在农户中也有一定的权威性，便于日后管理工作的开展。自管委成员和中心户长在参与村庄治理的实践中能够积累一定的管理经验，培养一定的管理才能，有利于实现治理活动的长期性和脱贫的可持续性。

　　　

六、石门乡“三级自治”模式的启示

　　　

精准扶贫政策实施要求村民自治以更加规范、有序、自主的状态运作，石门乡在精准扶贫背景下，紧抓政策资金支持的发展机遇，在《村民委员会组织法》规定范围内，在乡党委政府积极引导下，撤销传统的村民小组，探索性地将自治基本单元与自然村寨相结合，走出了一条符合地区实际的农村改革之路，优化了村级治理格局，重塑了扶贫对象在脱贫攻坚战中的主体地位，对于有效的乡村治理体系的构建以及精准扶贫政策的有效落地有一定借鉴意义。

　　（一）顺势而为，切实提高扶贫效益

　　任何变革都不是贸然为之的，需要顺应时代背景，设定具体的变革目标，把握变革契机，明确变革逻辑。唯有如此，才能达到预期的变革效果。当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，精准扶贫上升到国家治理战略。石门乡正是在这一特殊的历史背景下，顺势而为进行适应性变革。其次，石门乡作为贵州省脱贫难度最大的极贫乡镇之一，其自身治理体系的变革有着极其明确的目标，即切实提高扶贫效益，如期完成脱贫任务。而时任省委书记定点帮扶，为石门乡带来了一系列政策、资金支持，创造了变革契机。为了发挥扶贫政策和扶贫资金的效用，变革传统的村小组治理模式已是不得不为。最后，石门乡村民自治组织变革的逻辑与精准扶贫治理逻辑相吻合，这也是“三级自治”模式取得成功的根本原因。针对深度贫困地区，提升扶贫效率需要网格式的精细化治理^[44]，三级自治模式缩小自治单元的做法恰恰契合了精准扶贫“小而精”的治理逻辑，从而在贫困治理中呈现出显著的优越性。

　　（二）村民自治的变革离不开乡镇政府的积极引导

　　村民自治绝不意味着广大村民与国家及其基层政府的分离，乡镇政府必然要参与到村民自治实践中来。村民自治组织承担着组织动员广大村民并将其纳入国家治理体系的双重整合职能^[45]，基层“善治”必然要在乡镇政府行政治理与村民自治的良性互动中实现^[46]。石门乡党委政府以国家扶贫资源的输入为契机，以村民小组治理遭遇的现实困境为导向，在村级自我整合能力不足的情况下，依托自然村寨建立自管委，为自管委主任职能的发挥设置工资激励；基于村内守望相助、熟人社会的地缘、血缘、亲缘纽带，组建居住相邻、发展愿望相同的十户一体联管组，使中心户长在责任感和工作获得感的激励下履职尽责。在改革过程中，一方面为自治组织变革提供顶层设计，另一方面充分发挥传统文化、地理因素的自我整合功能，为三级自治落地尽可能提供方向指导和工资激励，根本目的在于促成村事村办、民事民管的自治格局，实现了乡镇政府行政治理与村民自治自我调节的良性互动。

　　（三）因地制宜，创新村民自治组织模式

　　石门乡三级自治模式划小了自治基本单元，但是这一创新有充分的现实依据，是经过充分调研和试点后所做的适应性变革。石门乡诸多自然村都以“冲”“坡”“寨”“湾”等来命名，如“七里冲”“大毛坡”“雨撒湾”等，这实际上反映出村落形成过程中对自然环境的依赖。地处乌蒙腹地，独特的自然区位塑造了村落范围。因此，依托自然村寨划分自治单元，从2个行政村试点到逐步推向全乡，从87个村民小组到116个自管委，切合当地实际，体现了具体问题具体分析的原则。实践证明，三级自治模式缩小了管理半径，打通了管理神经末梢，有效解决了联系服务群众“最后一公里”问题，夯实了自治基础。但是我国地形地貌复杂，地域的多样性也意味着自治形式的多样性^[47]。例如北方平原地区，人口集中居住，自然村往往与行政村重合，采取统一的行政村治理或合村并镇能够降低基层管理成本，提高行政效率。因此，既不能阻碍划小治理单元的地方性探索，也不能盲目地推向全国。此外，从时间维度来看，三级自治通过纵向分层划小了治理单元，短期内确实激发了自治活力，提升了治贫效果。但是自治单元小同时意味着治理范围狭窄、治理内容单一，目前自管委和十户一体功能集中于文化和社会事务。长期来看，当下自治单元下沉的探索可能会限制自治范围的扩展和其长远发展^[48]。基层治理核心在于“自治”，实现自治的形式却是多样灵活的。如何实现有效的村民自治，答案绝不是唯一的。对于自治单元的选择要因地制宜，探寻多类型多层次的基层自治组织模式。

　　（四）构建“利益共同体”，创造自治的经济基础

　　集体经济为基层自治提供了经济基础，同样，利用自治单元的经济属性能够为其运转创造动力^[49]。石门乡三级自治模式在划小自治单元的同时，在自管委和十户一体内构建了区别于行政村的“共同体经济”^[50]。共同体经济的利益粘性能将单个贫困户有限的经济、社会资本整合起来，集体作战，共享收益，共担风险。比如过去农户发展养殖都是 “单家独斗”，难以产生规模效应，而如今十户一体联合成立专业的养殖合作社，以扶贫专项资金建设集中的养殖圈舍，以强带弱、以富带贫，使农户实现抱团发展、共同致富，解决了过去规模难扩大、效益难提高、收入难增长的问题。十户一体合作社是自治单元内增进农户收益的共同体经济，“十户一体”也是“利益共同体”，自治单元的持续稳定运转有了共同体经济的支撑。此外，自治单元的经济功能具有外溢性。村民在参与十户一体和自管委内的经济决策时，培养了协商意识，提高了表达能力，间接提升了自治主体对村庄政治、社会事务的参与质量，对自治落地有积极推动作用。

　　（五）三级自治纵向分层与行政组织的扁平化趋势

　　纵向分层是现代公共行政组织的共同规律，纵向层级要适中适宜，以缩短领导层与实施层的公共行政距离，便于上下沟通^[51]。当前我国部分地区实行的省直管县改革，很大程度上是对实现行政区划体制扁平化的积极探索^[52]。在这样的背景下，三级自治模式表面上看增加了纵向层级，实则有其自身合理性。首先，从性质来看，村民自治组织并非行政机构，作为“草根民主”，其自身的组织结构本就有一定的灵活性，要与基层管理现状相适应。其次，无论何种组织结构，目的都在于提高组织运行效果。自管委和十户一体是针对行政村一级村委会与村民沟通不畅而设立的。通过挖掘传统村落资源，依托自然村寨和血缘亲缘纽带设立自管委和十户一体，为村委会与村民的双向沟通、村民与村民的内部互动搭建了桥梁。最后，在行政村一级的民主决策、民主管理虚置的状态下，利用自管委和十户一体，为村民参与村庄治理创造机会，从而形成良好的村民自治格局，使乡镇党委政府和村两委在基层治理中各归其位。

 

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[责任编辑：朱苗苗]

 Adaptive Change of Village Self-Governing Organizations in China under the Background of Accurate Poverty Alleviation —— Taking Shimen Town, Guizhou Province as an Example

Zhang Qilin, Ling Shuang

Abstract: The rural poor population is the main target of accurate poverty alleviation, which determines that accurate poverty alleviation must go deep into the rural society, and the poverty alleviation policies need to be closely coordinated with villagers' self-governing organizations. The operation of village self-governance is directly related to the implementation effect of accurate poverty alleviation. Investigating the operation and reform of villagers' self-governing organizations under the background of accurate poverty alleviation is not only conducive to the improvement and development of village self-governance, but also promotes the effective implementation of accurate poverty alleviation. In the context of accurate poverty alleviation, village self-governing organizations face new governance requirements, but the actual self-governance effect is not ideal, leading to dilemmas such as difficulty in accurate identification and implementation of accurate poverty alleviation, and endogenous insufficiency of poverty relief in poverty alleviation practice; Shimen Town, Guizhou Province has explored a management mode of “three-level self-governance”, embarked on a road of rural reform in line with the actual situation of the region, optimized the village-level governance structure and reshaped the dominant role of poverty alleviation targets in the fight against poverty; its practice of adjusting self-governing units and governing systems has certain reference significance for the grassroots self-governance and the effective implementation of accurate poverty alleviation.

Keywords: Accurate Poverty Alleviation; Village Self-governance; Organizational Change; "Three-level self-governance" Model; Shimen Town

 

[作者简介] 张奇林（1969-），男，湖北洪湖人，武汉大学社会保障研究中心副主任，教授，博士生导师，主要从事社会救助与社会福利、慈善与非营利组织研究；凌爽（1995-），女，湖北郧西人，武汉大学社会保障研究中心2018级硕士研究生。