一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视互联网的发展，提出了一系列“网络治理观”，阐明了中国要从网络大国迈向网络强国的战略部署，为我国电子信息技术的发展指明了方向。习近平总书记在党的十九大报告中提出，要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府，建设以为人民服务为宗旨、以社会发展和人民群众的共同利益为出发点的现代政府。然而，要建设服务型政府，信息技术是依托，信息共享是关键。目前，我国信息网络基础设施建设已基本完成，光纤网、宽带网等已全面覆盖，智能手机也已经广泛普及。然而，人们的信息共享意识还较为薄弱，“信息孤岛”现象丛生，尤其是政府部门之间的信息依然分布于各自孤立的业务系统中，仅仅能够在部门内部进行共享^[1]，这就导致政府部门不能及时有效地为社会公众提供服务，使得政府部门行政效率低而行政成本高。要想有效解决这一系列问题，就需要政府部门内部、政府部门之间进行协同治理。

　　协同治理理论于20世纪90年代后期兴起于西方，目前已经成为解决环境污染、气候变化、公共危机、恐怖主义和乡村治理等跨地域棘手问题的热点理论^[2]。从理论上来看，协同治理理论是协同学和治理理论的结合，是指在现代化的社会治理体系中，各级政府之间和政府内部部门之间通过交流沟通，将传统治理体系中的无规则、无秩序的各个要素整合为一个有机整体，建立一个有一定规则秩序的现代化治理体系，以实现社会公众利益最大化和资源最优配置^[3]。从本质上来看，协同治理就是各级政府之间和政府内部部门之间在治理社会公共事务的过程中，打破原有治理主体之间的层层障碍，适应日益复杂的社会形势，对“政府失灵”“市场失灵”等现象所提出的一种解决方案。以打破地方政府间的信息壁垒，促进信息共享和资源优化配置，实现整体功能大于部分功能之和，便于更好地为社会公众提供服务，建设服务型政府^[4]。

二、我国地方政府间信息共享存在的问题

随着电子信息时代的来临，政府跨部门信息资源共享已成为社会发展的必然要求，它有利于资源优化配置，能够提高政府部门的行政工作效率，有效降低行政成本，使政府部门及时有效地为公众提供社会公共服务。然而目前我国各级政府之间和政府部门内部信息的交流与共享仍存在诸多问题。

　　（一）利益冲突阻碍了政府间信息共享

　　政府是信息资源共享的主要领导者和掌控者。目前，我国各级政府已经认识到信息资源共享的重要性，然而，由于各级政府之间以及政府内部不同的职能部门之间存在着复杂的利益纠葛，从而导致政府间信息资源共享难以达成共识。具体而言，首先，各级政府的利益诉求除了最基本的社会公共利益之外，还有其自身的政治和经济等额外利益。而进行政府间信息资源共享就需要政府部门将其所掌握的相关信息公开发布，在此过程中，当政府的社会公共利益与额外利益相矛盾时，地方政府往往会选择维护额外利益而放弃社会公共利益，由此产生政府寻租行为。例如，2008年广州某医院承接了门诊楼变频多联空调设备及其安装项目的采购。在竞标过程中，评标委员会推荐最低报价为1707万元的格力商用空调为第一中标候选人。然而，此项目最终却由报价为2151万的广东省石油化工建设集团公司中标，格力商用空调则被采购单位认为投标的设备不符合招标文件必备条款而成为“废标”。此案例所暴露的就是某些政府采购中“买高不买低”的潜规则，从而导致采购商品的价格虚高，浪费很多社会资源^[5]。其次，政府内部部门之间的利益诉求也各不相同。在传统治理模式下，政府内部不同的部门分别掌握着不同的信息资源，为了提高本部门的利益、增强本部门的权威，各部门往往不愿将自己掌握的信息分享给其他部门，认为信息资源共享会减少自身的既得利益，从而设置种种障碍来阻止信息共享。由于政府内部部门间信息资源共享未能实现，政府部门的行政效率大大降低，同时行政成本也很高，这样政府就不能及时准确地向公众提供公共服务，资源配置效率不高。例如，原本在纳税过程中，企业信息的主要提供者是各级工商行政管理部门，而在信息共享后最大受益者却是税务部门，这就导致了部门利益冲突。从全国工商行政管理部门和税务部门的数据对比来看，由于两个部门的利益冲突，一些工商行政管理部门为了维护自身利益就对企业信息共享敷衍了事，从而形成税收漏洞，使得政府税收减少，直接影响到政府部门为公众提供公共服务^[1]。

　　从协同治理理论的角度来看，造成各级政府之间及政府内部部门之间利益冲突的主要原因在于，缺乏协商沟通，从而导致各部门职责权限不明晰，存在职能交叉，产生利益冲突。另外，由于各部门交流协商少，信息共享未能实现，出现了信息壁垒，从而使得政府部门行政效率过低、行政成本偏高。

　　（二）标准分歧导致了信息共享的技术壁垒

　　当前，我国政府信息共享平台建设各自为政，没有形成统一的标准和规范，在信息资源共享过程中，不同部门所提供的信息资源在数据的内容、格式和质量方面千差万别，形成了技术壁垒，使得政府间信息资源的共享难以实现。首先，就政府在信息共享平台发布信息数据的内容而言，一些政府部门只是在其网站上发布一些公告、通知等，但是这些内容对于公众来说价值不大。而对于公众真正需要的、与公众利益密切相关的，如政府部门出台了哪些惠民政策、做出了什么重大决策或者调整工作等相关的信息，在政府公开网站上却难以查阅，这就使得一些政府公开网站成了一种摆设，只是为了应付检查，平时却无人问津，沦为了一种名存实亡的形象工程^[1]。其次，就政府部门提供信息资源的格式而言，由于信息资源的部门私有化^[6]，不同部门提供的信息数据格式可能不同，导致在信息资源整合的过程中常会发生信息丢失及信息搜索、信息读取不便等问题。例如，2011年的《中国政府透明度年度报告》中指出，各级地方政府公开网站的后缀统一规定为“gov”，然而，在实际操作过程中发现，一些地方政府尽管按国家要求将其后缀改为了“gov”，但却建立了两个甚至两个以上后缀为“gov”的网址，这些网址的内容大致相同，从而导致公民搜索信息不便，重复点击浪费时间^[1]。另外，类似网站的重复建立也造成了政府部门人力资源与物力资源的浪费，降低了政府部门的工作效率，提高了行政成本。再次，就政府部门提供信息的质量而言，由于缺乏统一的标准和规范，使得政府部门工作人员提供信息的质量参差不齐。当前，为了方便政府部门向公众提供及时有效的信息，很多政府公开网站都设立了在线咨询栏目，然而，由于工作人员的重视程度不够以及缺乏统一的要求，使得不少公民在进行在线咨询时发现，政府部门的答疑人员经常离线，不能快速及时地向公众提供有效信息，从而使得便民服务的效果大打折扣^[1]。

　　从协同治理理论的角度来看，造成各级政府之间以及政府部门内部标准分歧的原因在于，政府部门之间缺乏及时有效的沟通协商，对于如何建设政府部门间信息共享平台未做出统一要求，对于政府部门公开网站所要披露的内容、数据格式以及信息质量未形成共识，从而形成政府间信息资源共享的技术壁垒，使得信息资源共享难以实现，最终导致政府各部门行政效率偏低而行政成本偏高，政府为公众提供社会公共服务的质量偏低。

　　（三）人才缺乏成为了阻碍政府信息共享的短板

　　近年来，随着我国大数据产业的飞速发展，物联网、云计算等信息技术已被广泛应用于人们的生产生活当中。然而，由于我国尚未建立起成熟的人才培养体系，人才不足问题日益凸显。首先，人才不足限制了互联网信息技术的发展创新。2016年7月15日，数联寻英发布了全国首份《大数据人才报告》。报告中指出，目前全国的大数据人才只有46 万，在未来 3-5年内大数据人才的缺口将高达 150 万^[7]。数据人才的缺乏不仅仅是我国也是其他国家所共同面临的问题。根据 2014 年埃森哲（ACN)公布的数据显示，美国对于数据科学家的需求比例占全球需求总量的44%，而美国自身只能提供23%的人才，有将近3.2万人的缺口。到2018年，仅仅是美国和英国，其数据科学家职位的增长速度是其他职位的四倍[8]。大数据人才的缺乏导致信息技术创新的动力不足，进而使得政府间信息共享难以实现。其次，大数据行业所需人才的标准在不断变化。在大数据行业发展初期，大数据人才的需求主要集中在ETL研发、系统架构开发、数据仓库研究等硬件领域，以IT、计算机专业的人才为主。随着大数据行业的不断发展，目前，大数据行业主要缺乏数据处理和数据分析等软件领域的人才，以统计学、数学专业的人才为主，从事大数据行业的人必须同时具备计算机知识和数理统计专业知识，这就为大数据人才提出了更高的要求。最后，如何留住大数据人才也是一大难题。目前，政府部门已经意识到信息资源共享的必要性，要进行信息资源共享，信息技术是关键。政府部门必须引进高端技术人才，建立信息资源共享平台，从而实现信息资源共享。然而，2016年的《大数据人才报告》中显示，大数据人才内部涨薪为25%，跳槽涨薪为30%^[7]，在这种情况下，很多大数据人才会选择到薪资高、待遇好的部门工作，政府部门必须想方设法留住大数据人才，以便实现政府间信息共享，提高部门工作效率，降低行政成本。

　　从协同治理理论的角度来看，造成政府部门大数据人才缺乏的原因主要在于，各级政府部门没有形成统一的人才培养体系，大数据人才的薪资待遇等优惠政策存在差异，这就导致各政府部门所拥有的大数据人才质量参差不齐，还会出现优秀人才频繁跳槽现象。各级政府之间以及政府部门之间应该统一协商，对大数据人才进行集中培养，制定统一的优惠政策，防止人才跳槽。只有具备了充足的大数据人才，才有可能实现政府间信息资源共享，使得整体功能大于部分功能之和。

　　（四）安全隐患使得政府间信息共享止步不前

　　信息技术的飞速发展在为我国转化政府职能、建设服务型政府提供巨大便利的同时，也带来了诸如系统漏洞、黑客攻击、木马病毒、隐私泄露等信息安全问题。目前，我国针对信息安全的法律法规并不健全，关于政府信息资源共享的保障制度尚不完善，且人们的风险防范意识较为薄弱，在政府信息共享过程中，很容易受到黑客、木马等的攻击，从而造成政府信息的泄露，因此，在互联网时代，政府信息资源共享不仅要应对来自内部的阻碍，还要应对来自外部的信息安全隐患。例如，2017 年5月出现的WannaCry “勒索软件”的攻击事件，几乎同一时间在英国、意大利、俄罗斯等全球多个国家大爆发，国内亦有大批高校被感染。据统计，WannaCry勒索病毒全球大爆发，至少150个国家、30万名用户中招，造成损失高达80亿美元。截至2017年底，我国网民规模达到7.72亿，互联网普及率为55.8%，手机网民规模达到3.56亿，占整体网民比例为69.3%。随着互联网的广泛覆盖和智能手机的迅速普及，公民的隐私泄露问题日趋严重。譬如在关注微信公众号、下载APP或注册登录网站时，就要求必须提供个人信息，否则将登录失败，这样就使得公民的个人信息遭到泄露，甚至很多广告商通过一些渠道获取公众的手机号等信息后不断向公众推销产品，造成公众生活的困扰，以致很多公民不愿意公开自己的个人信息，这也造成了政府在收集信息以及信息共享方面的障碍^[8]。

　　从协同治理理论的角度来讲，造成政府信息共享过程中信息安全隐患的原因主要在于，各级地方政府没有进行很好的协商沟通，对政府信息资源共享既没有形成统一的领导体系，也没有制定统一的规章制度，更没有建立系统的评估指导体系，同时缺乏统一的监督管理，这就致使一些政府部门的信息共享止步不前，没有实质性进展。

三、如何促进我国地方政府间的信息共享

随着我国信息技术和大数据产业的发展，政府间信息共享势在必行。通过分析研究我国地方政府间信息共享的现状，不难发现当前我国地方政府间信息共享存在利益冲突、标准分歧、缺乏人才以及安全隐患四个方面的问题，基于此提出以下对策建议。

　　（一）建立利益协调机制

　　利益分化是地方政府各部门产生矛盾和冲突的根本原因，实现地方政府各部门利益协同能有效化解部门间的利益纷争，同时也可促进地方政府跨部门协同合作。因此，如何进一步强化地方政府跨部门利益协调机制成为实现部门间信息共享的关键。具体而言，首先，要遵循三个原则。一是公平原则。根据政府各部门利益需求的特点以及工作效率将不同的利益合理地分配给不同的部门，切忌为了维护某一部门的利益而损害其他部门的利益。二是互利共赢原则。政府部门之间要通过协商沟通，在利益分配上遵循互利互惠原则，使参与主体都得到合理的利益，最终达到共赢，只有这样，拥有信息资源多的部门才愿意将自己的信息进行共享，增强政府各部门参与信息共享的积极性。三是利益最优原则。各部门要以政府整体利益最优为目标来进行部门间的利益分配，通过交流协商、协同合作，合理地确定不同部门利益分配的最优比例，明确规定各部门的职责权限，避免出现职能交叉现象，从而消除各部门间的利益冲突，实现整体利益最优化。其次，要建立收益分配补偿机制。一方面，针对信息共享的成果，坚持“谁参与信息共享，谁获得收益”的原则，建立跨部门协同收益分配机制。对于一些职责分配不明、职能相互交叉的部门，按照其政绩进行收益分配。另一方面，建立跨部门信息共享利益补偿机制，对拥有信息资源多的部门进行补偿，从而改善信息共享中利益分配不均衡的问题 ，促进地方政府各部门间的协同合作。此外，为了确保政府信息资源共享各项制度的有效执行，各部门之间还要统一协商，建立系统规范、协调统一的监督机制和评估办法，要健全行政责任追究制度，加大违法乱纪行为的惩处力度，将评估结果列入年度考核中去，以规范政府各部门行政人员的行为，提高其参与信息共享的积极性，从而提高政府各部门的行政工作效率，有效降低行政成本^[6]。

（二）推进标准化建设

　　政府部门是信息数据最大的收集者，在进行政府信息资源共享时，标准化建设必不可少。首先，各级政府要针对政府公开网站中公示的内容协商沟通，达成共识。政府部门间要针对信息资源共享、信息收集统一协商、协同合作，规定好由谁收集信息、信息如何收集、收集完毕后的处理方式等内容，以免产生冲突。其次，政府部门间要对收集到的数据格式和大数据内容等进行统一规定，如信息整合和处理的力度，错误和无效数据如何处理等都需要有具体统一的规定。通过统一规定可以有效避免在信息整合和信息共享过程中由于数据格式不同而导致的信息丢失问题。最后，政府各部门要针对所提供信息的质量进行统一规定，规范信息资源共享中信息的完整性、可靠性和准确性，对那些提供虚假信息或不完整信息的行为要有强制性惩罚措施。要进一步规范政府部门在线答疑人员的行为，使公众能快速及时地获得有用信息，提升政府的形象和权威性^[8]。

　　（三）培养大数据人才

　　在信息技术时代，计算机技术已经影响到我们生活的方方面面，同样，政府工作也需要依靠互联网来展开。随着大数据风潮席卷全球，其开发者和利用者在使用大数据改变世界、获取利益的同时， “大数据人才荒”也悄然而至。如何在激烈的人才争夺战中赢得优势，数据人才是制胜法宝。政府部门如何培养大数据人才，具体而言，第一，应积极参与国内外大数据人才交流会，吸收引进计算机专业技术人才，组建团队，以快速弥补人才缺口，有利于加快实施政府信息资源共享。第二，目前全球范围内都处于缺乏大数据人才的状态，大批引进大数据人才不可能一蹴而就，政府部门可以通过已引进的大数据人才，对部门原有的信息技术人员进行培训，建立多类型、多层级的信息资源管理人才培养机制，根据实际工作要求对政府部门工作人员开展有效培训，增强其专业知识储备，为实现政府间信息资源共享提供技术支持。第三，政府部门应积极与高等院校、科研院所进行合作交流，邀请计算机、统计学、数学等专业的教授给政府部门信息工作人员讲解专业知识，在高校和科研院所设置相应的专业，培养符合当前大数据行业需要的既具备计算机网络操作技能又具备数理统计专业知识的复合型人才，并为学生提供在校实习的机会，这样不仅可以为国家培养出更多的大数据人才，同时也可以通过他们的实习解决一些专业要求较高的问题。第四，政府部门应出台一些优惠政策，如适当提高大数据人才的薪资待遇以此来留住人才，从而促进政府间信息资源共享，提高行政工作效率^[8]。第五，实行技术外包。在快速发展的信息时代，外包已经成为了一种潮流。政府部门可以将工程通过招标的方式承包给相关技术机构，在此期间，政府部门需要派遣专人全程协助技术机构工作。

（四）强化安全保障措施

　　政府间信息资源共享有可能涉及到公民的个人隐私，因此政府部门必须高度重视网络安全问题。首先，政府部门要强化网络安全教育，树立防范风险意识，构建网络安全系统，对载有政府机密信息的网站进行访问控制和攻击监控，尽量减轻网络攻击的负面后果，要定期检查网络安全漏洞，建立备份和恢复机制，即使受到了网络攻击，也可迅速恢复数据和系统服务，要强化信息加密技术，一旦发现信息资源传输过程中存在安全隐患，应立即停止信息共享。其次，要强化政府关于信息安全的法律保障。目前，我国关于信息资源管理方面的法律法规较少，尚未形成完善的法律体系，使得互联网时代带来的信息安全隐患和隐私泄露问题很难通过法律途径解决，最终导致政府间信息资源共享进程缓慢。因此政府应推行个人隐私保护法，加大对泄露个人隐私的惩处力度，要形成完备的信息共享立法体系，政府各部门结合自己的实际情况，通过各部门协商，制定相应的规章制度，使得信息资源共享有法可依、有章可循[8]。再次，要强化政府部门信息安全管理。对政府部门所拥有的信息资源进行分级分类，建立政府部门信息资源金字塔管理模式。利用信息技术对这些资源的价值进行评估，寻找信息资源之间的关联度，价值最大的信息资源位于金字塔顶端，要给予重点维护。对于不同等级的信息，针对不同的共享人群，设置不同的共享权限。如访问位于金字塔中上层的信息，应经过严格审核，审核通过之后方可访问，在信息共享完成之后，政府部门相关工作人员还应对共享信息系统的安全性进行检查确认，以免出现信息泄露等风险。最后，要不断强化信息加密技术。对位于金字塔中上层的信息资源，应对其进行加密。对密钥进行特殊的管理，将密钥数据与普通数据区别开来，对其进行重点保护，一旦发现信息传送过程中存在安全隐患，立即终止信息共享。要不断强化技术研发，开发安全系数较高的信息加密技术。另外，为了防范信息共享过程中的安全隐患问题，应定期对信息共享数据进行备份，这样即使信息共享过程出现问题，也能保证共享数据及时恢复。

四、结语

在信息技术迅猛发展的今天，地方政府各部门的行政管理工作也离不开互联网和计算机技术，部门间的信息共享必不可少。然而，由于受传统治理模式的影响，各种各样的信息壁垒阻碍了地方政府间信息共享的实现。而协同治理理论打破了传统治理模式的影响，使政府各部门通过交流沟通，制定统一的标准和政策，协同行动，有效地破除政府部门间的信息壁垒，实现信息资源协同共享，从而使得政府各部门行政效率提高，行政成本降低，更快速及时准确地为公众提供社会服务。

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[1]吴昊.大数据时代中国政府信息共享机制研究[D].长春:吉林大学，2017.

[2]李婷婷.协作治理:国内研究和域外进展综论[J].社会主义研究，2018,(3).

[3]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014,(1).

[4]许丽文.我国政府采购中寻租行为及其防范与治理[D].南昌:江西财经大学，2012.

[5]袁萍.政府部门信息共享中的利益协调机制研究[J].卷宗，2018,(3).

[6]数联寻英.中国首份《大数据人才报告》发布[J].大数据时代，2016,(1).

[7]翟吉英.大数据时代政府信息共享问题研究[D].长春:长春工业大学，2018.

[8]王轶辰.发展大数据还有啥问题[N].经济日报，2017-07-10.

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　[责任编辑：李利林]

Reflections on Breaking Information Barriers among Local Governments in China from the Perspective of Collaborative Governance

Zhang Zhen, Wang Xuejiao, Hua Jieying

Abstract: In recent years, the rise of collaborative governance theory has provided a new perspective for solving cross-departmental and cross-regional problems, and also provided useful enlightenment for breaking the information barrier among local governments in China. Influenced by the traditional governance models, there are still problems such as interest conflicts, standard differences, talent shortages and security risks in the information sharing among local governments in China. Therefore, the government should establish interest coordination mechanisms, promote standardization, cultivate big data talents, and strengthen security to reduce the administrative costs, improve administrative efficiency, optimize resource allocation, and provide social services to the public more quickly, timely, and accurately.

Keywords: Collaborative Governance; Information Sharing; Information Barriers; Social Services; Big Data T-

Alents

[作者简介] 张震（1959-），男，四川内江人，电子科技大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事伦理学原理、公共行政伦理及公共行政管理研究；王雪姣（1997-），女，山西长治人，电子科技大学公共管理学院2019级硕士研究生；华洁莹（1997-），女，云南楚雄人，电子科技大学公共管理学院2019级硕士研究生。