[摘    要] 推进政府购买公共服务是政府转变职能、改善公共服务供给的重要举措。近年来政府购买公共服务工作取得良好成效，但仍存在一些问题，如对政府购买服务存在认识误区、事业单位改革滞后、社会组织力量不足、政府购买服务法治化规范化不足、呈现碎片化运作态势等。对此，有必要正确认识政府角色，厘清相关概念内涵；加快事业单位改革，推动社会组织发展；强化行政法规制，促进政府购买服务法治化；强化合同管理，推动政府购买服务规范化；以“整体性治理”理念提升政府购买公共服务质量。
[关键词] 公共服务；政府购买公共服务；政府角色；法治化
[中图分类号] D630  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129(2019)10-0115-06

政府购买公共服务是政府治理手段创新和运行方式的改革，在优化政府职能、提升政府公共资源配置效能和治理能力、提高公共服务供给的质量和效率、满足人民群众不断增长的公共服务需求、释放激发社会活力、促进基本公共服务公平正义等方面都具有重要意义。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这对公共服务提出了新的更高要求。人民的美好生活需要日益增长，需要政府强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。
　　　
一、公共服务供给：政府、市场与社会之间的关系
　　　
20世纪80年代以来，西方国家广泛开展“新公共管理运动”，倡导市场化管理，建立“企业家政府”。新公共管理有助于克服传统公共行政的官僚科层制带来的行政成本高昂、效率低下等问题，但也带来了社会失衡加剧、公共利益流失等问题。新公共服务理论对新公共管理理论进行批判和反思，认为政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是追求的目的，而不是副产品；服务于公民，而不是服务于顾客；重视人而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要[1] 127-130。强调政府在提供公共服务方面的重要职能。
　　公共服务既可以由政府部门直接提供，也可以通过政府购买的方式由市场、社会来提供。公共服务的供给与生产是两个不同的概念，供给者与生产者不必合一。对于不属于应当由政府直接提供的履职服务事项，如果由市场提供服务效益高于由政府提供，则可以引入社会力量参与，通过市场机制提供服务。如何界定各个成员的责任范围，如何将市场的供给标准纳入传统的政府运作体系中，如何使新的公共服务供给方式与政府责任的新界定相融合，这都是公共服务购买带来的新问题[2] 225。可以肯定的是，公共服务供给的多元化并不意味着政府“责任真空”，服务供给市场化并不带来政府责任市场化[3]。无论公共服务由谁提供，政府都应当履行监管责任。
　　　
二、政府购买公共服务的制度构建与实践发展
　　　
我国政府购买公共服务经历了由局部试点到全面推广的过程。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务的指导思想、基本原则、目标任务和购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等作出规定，从国家层面对政府购买服务进行全面的政策规制和规范管理，政府购买服务进入全面推行阶段。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2014年12月，财政部、民政部、工商总局印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，进一步对政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理进行规范。2016年6月，国务院办公厅发布《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》，加强对政府购买服务工作的组织领导和统筹协调。2018年6月，财政部起草《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，以期健全政府购买服务制度，加强和规范政府购买服务管理，积极有序推进政府购买服务改革。
　　自2013年起，政府购买公共服务的规模不断扩大，各地相继出台政府购买服务指导性文件与购买服务目录，财政投入也迅速增加，政府购买公共服务实践发展迅速。主要呈现出以下特点：一是购买服务领域逐渐扩大。购买服务范围涵盖基本养老服务、残疾人服务、公共文化、公共体育、社会救助等诸多基本公共服务及社会管理性服务事项，同时扩展到行业管理与协调性服务、技术性服务等领域，推动政府职能转变，不断满足人民群众日益多样化和精细化的需求。二是购买服务逐渐规范化。从最初地方政府对个别公共服务项目的政府购买试点，到购买范围逐渐扩大、购买方式逐渐完善、购买流程逐渐规范。各省市陆续出台政府购买服务的相关指导性意见、管理办法等文件，发布本地政府购买服务目录并进行动态调整，政府购买服务走向制度化常态化。三是地方政府在购买公共服务实践中不断开展有益的探索创新。如北京市自2010年起启动社会建设专项资金购买社会组织服务，重点支持完善社会服务、创新社会治理、动员社会参与、创建社会文明、构建社会和谐等城乡居民亟需、党委政府重视的社会服务与民生保障项目，主要购买社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策咨询服务等，把扩大公共服务与培育发展社会组织结合起来，出台政策、完善措施、规范程序、加强监管、公开信息、提升绩效，有效推进公共服务供给改革创新。上海市自2009年起由市民政局每年安排一定比例的市级公益金，按市区（县）两级配套，通过社区公益服务项目招投标和创投购买社会组织在扶老、助残、济困、救孤等公益领域的服务和创意，创新购买服务的项目、方式和机制，取得良好的社会效果。
　　　
三、政府购买公共服务机制存在的问题
　　　
近年来政府购买公共服务制度逐渐规范，实践发展迅速，取得重要成效和经验，但仍然存在一些问题影响其效用的进一步发挥。
　　1. 对政府购买公共服务存在认识误区。政府购买公共服务涉及多方主体之间的关系，其理论和实践处于不断发展的过程中，人们对此认识不尽一致。误区一是对政府在公共服务供给中的角色定位不准。有的主张“全能政府”，认为政府是提供公共服务的唯一主体，公共服务供给不应向市场和社会放开。有的倡导自由市场，忽视政府的监管责任和政府购买服务的范围。二是对政府购买公共服务、政府采购及政府与社会资本合作项目的区别认识不足。这一认识偏差可能给政府购买服务工作带来很大困扰。
2. 事业单位改革滞后，社会组织力量不足。推进政府购买服务改革是将公共服务由“政府提供、事业单位承担”转变为“政府提供、社会力量承担”，政府购买服务指导目录中部分事项目前仍由事业单位承担，由于事业单位改革相对滞后，财政部门缺乏有力手段推动政府购买服务工作[4]。近年来社会组织逐步发展壮大，但在服务规模、质量、专业化程度等方面都有待提升。社会组织的能力缺陷使其难以与购买主体处于平等的谈判协商地位。
　　3. 政府购买公共服务法治化规范化程度不足。政府购买服务标准不够明确，购买程序不够规范透明，绩效评估薄弱。虽有相关文件对政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等内容予以规定，但较为笼统，缺乏可操作性。目前仍有项目采取直接委托的方式交办，竞争机制不足。带有官方性质的社会组织往往在政府购买服务的承接主体选择中占据优势地位，民办非营利组织处于劣势。购买程序存在的缺陷会破坏市场的公正交易规则，导致多元选择和外部监督难以形成，容易产生隐蔽的腐败风险，也不利于调动社会力量参与提供公共服务的积极性。绩效评估还未形成一套专业化的标准机制，评估标准较为随意，社会公众参与度不够。
　　4. 政府购买公共服务呈现碎片化运作态势。政府购买公共服务早期是由政府部门主推，购买内容范围标准不确定，财政资金使用流向分散，政府各部门之间信息互通和工作联动不足。公共服务的购买主体、承接主体、使用主体、评估主体之间互动不够，合作供给机制尚不完善，容易产生服务供给不符合需求、招标过程不透明、服务质量不优、评估不准等问题。
　　　
四、政府购买公共服务机制的优化路径
　　　
针对政府购买公共服务存在的问题，有必要树立系统思维，在观念转变、事业单位改革、社会组织发展、行政法规制、合同管理等各方面提出对策、协同推进，优化政府购买公共服务机制，加快转变政府职能，改善公共服务供给，更好地发挥政府购买服务的作用。
　　1. 正确认识政府角色，厘清相关概念内涵。政府购买公共服务是政府与市场、社会力量构建合作机制的过程。在此过程中，政府作为购买主体，将部分公共服务转交社会力量提供。应注意两个问题：一是准确定位政府职能，做到不越位、不缺位。可以将成本效益分析和公共服务性质分析作为判定方法。重点选择购买公共性较弱、具有成本优势、容易衡量质量、可兼顾效率与公平的项目。属于政府核心职能、公共性较强的公共服务不适用外包方式，如公共政策制定、司法与法律执行、应急服务等[5]。二是强化政府责任。政府将部分公共服务交由社会力量提供，虽不再作为服务的直接给付者，但政府责任不能缺位。政府购买公共服务属于现代行政任务民营化和公私合作后的新式行政治理模式，与政府采购和PPP项目不能混同。就购买内容而言，政府购买公共服务仅包括“为社会发展和公众日常生活提供服务的事项”，政府采购的内容可包括“货物、工程和服务”。就承接主体而言，公共服务购买的承接主体为社会组织、事业单位等，政府采购中的供应商只需满足相关法律法规的资质要求而无主体性质限定要求。就购买方式而言，《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等类型，政府购买公共服务方式尚无统一立法规范[6]。政府购买公共服务与PPP项目在项目标的、购买机制、工作流程、管理工具等方面也存在区别。
2. 加快事业单位改革，推动社会组织发展。一方面，要积极推进采用竞争择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项，激发事业单位活力，增强提供公共服务能力。探索建立与政府购买服务制度相适应的财政支持和人员编制管理制度，做好政策衔接，形成改革合力。另一方面，政府应推动社会组织规范运作，加大政策扶持力度。规范社会组织的资质认定和准入退出。探索承接主体细分管理，便于政府根据类型选择公共服务购买方式和流程及合同拟定。开展社会组织评估工作，建立合理的承接主体遴选机制。通过委托第三方机构从基本条件、内部治理、绩效考核和社会评价等方面对社会组织进行评估，发挥导向、激励和约束作用，规范社会组织行为。将评估结果作为政府向社会组织购买服务、给予优惠政策的重要依据。社会组织应加强内部治理和自身能力建设，提高承接公共服务的能力。
　　3. 强化行政法规制，促进政府购买服务法治化。政府提供公共服务是其在行政法上的一项法定义务。政府购买公共服务作为政府行使行政权的一种创新方式，同样应该接受行政法的规制或价值引领，主要体现为对政府购买公共服务的范围、程序和责任的规制[7]。一是合理确定购买服务的范围。遵循经济社会发展、政府职能转变和公共服务需求等客观需要，对政府购买服务指导目录进行动态调整，重点细化三级目录，增强可操作性和指导性目录的约束力。依据指导目录编制政府购买服务预算，纳入部门预算和专项资金预算统筹安排、统一管理，增强预算约束力。二是严格规范购买程序。完善信息公开机制，建立需求信息收集和信息发布平台，及时公布购买服务内容、购买方式、承接主体、资金安排、合同期限、绩效评价等。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序。三是强化政府监管职责和行政担保责任。政府在购买公共服务中的担保责任包括选择合适的承接主体、对承接主体提供公共服务进行全程监督以及最终的履行责任等。
　　4. 强化合同管理，推动政府购买服务规范化。政府在购买服务的各阶段均应具备相应的合同管理能力。具体而言，在议程设定阶段进行需求测评，决定是否通过购买提供某项公共服务；在合同订立阶段进行公开招标、选择承接主体、协商确定合同条款；在合同执行阶段督促承接主体按照合同规定提供公共服务；在合同评估阶段对承接主体提供的公共服务进行绩效评估[8]。稳步推进政府购买服务规范化，一是重视风险防范。抓好决策前的风险预警，做好调查研究和科学论证。建立决策的前置风险预测机制，政府牵头联合社区、社会组织和公众代表，召开座谈会广泛听取各方意见并吸纳到决策中[9]。二是编制示范文本，提供标准化参考。三是加强过程监管。对政府购买服务各环节制定动态管理办法，事前审核把关，事中跟踪管理，事后评估总结。四是完善绩效评估。科学设计评估体系，充分考虑公众对公共服务的满意度。建议基于评估管理的约束激励机制，强化评估结果的运用。
　　5. 以“整体性治理”理念推进政府购买公共服务。整体性治理是在反思新公共管理实践带来公共领域破碎化的基础上提出的，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[10]。一是建立统一的政府购买公共服务平台，实现信息共享和资源整合。二是充分发挥大数据在搜集需求、选择承接主体、监管服务过程等方面的作用。三是完善各方之间的互动合作机制。政府作为购买主体，准确把握公众需求，制定购买服务政策规划；社会力量作为承接主体，严格履行合同提供公共服务；公众作为服务使用者，既向政府表达服务需求，也对服务供给效果进行满意度评价；评估者开展独立评估工作并反馈评估结果。

[参考文献]
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[9]崔光胜.政府购买公共服务中的利益博弈与风险防控[J].湖北社会科学，2017，(2).
[10]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，(10).

[责任编辑：朱苗苗]


[作者简介] 胡玉桃（1989-），女，湖北潜江人，武汉市社会科学院政治与法学研究所助理研究员，法学博士。