作者：徐柳怡
阅读量：298
时间：2019-09-10
[摘 要] 经济新常态下我国经济发展已发生明显转变。然而，现行产业政策方向不够明晰，产业政策作用机制没有厘清，已难以适应时代的变化和发展。近年来，湖北省颁布了一系列相关政策文件，为促进产业转型升级和产业技术进步、提升产业国际竞争力发挥了积极作用，但同时也因产业发展不均衡等因素增加了政策实施成本。2014-2018年间出台的湖北省产业政策在政策文本数量、文种类型、适用范围、发布主体、工具类型等方面呈现了一些特点，反映出经济新常态下湖北省产业政策发展中存在着政策阶段性特征明显、政策制定的时效性和灵活性不足、实际操作层面的政策较少、制定主体呈现“强权威性与弱协调性”、现有政策工具相对单一等问题，建议今后在提升政策制定的连续性和稳定性、增强应对产业发展变化的敏捷性、聚焦具体措施和实施步骤等实操内容、强化行政管理部门之间的统筹协调、运用多种形式政策手段等方面予以完善。
[关键词] 新常态；政策文本；产业政策；湖北；产业升级
[中图分类号] F202 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2019)09-0096-10
一、引言
2014年5月，习近平总书记在河南考察时，第一次公开提出“新常态”的概念。从当前我国经济发展的阶段性特征看，经济增长动力、产业发展模式、政府和市场的关系都发生了重大改变。经济发展中出现了许多新的约束因素，在这种背景下，要想拓展新的发展空间，就需要对我国地区产业政策的实践进行客观评价，并在此基础上实现制度创新，探索新的产业政策方向，以适应新时期的要求。
近年来，国内外学者从不同视角运用文本分析方法对政策进行深入研究，取得了丰硕的成果。刘凤朝、孙玉涛（2007）运用统计分析方法对我国创新政策的历史演变路径和发展趋势进行分析预测[1]。张镧（2013）采用文本分析法对省域高新技术产业政策文本进行回顾溯源，总结出高新技术产业政策的历史演进脉络和发展特点[2]。黄菁（2014）引入定量统计和多维尺度分析法，对239项地方科技成果政策的时间、类型和地域分布以及特征变迁进行分析[3]。孙蕊、吴金希（2015）通过构建产业发展和政策支持二维分析框架，对2010-2013年国家制定的40项战略性新兴产业政策文本进行量化研究，建议了我国产业政策未来的发展方向[4]。张永安、闫瑾（2016）在政策文本分析的基础上研究区域技术创新政策，运用多元回归模型分析技术创新政策对企业创新绩效的影响机理[5]。刘戒骄、张小筠（2018）梳理了改革开放40年我国产业技术政策的做法和类别的演进，提出了新时期我国产业技术政策创新的着力点[6]。
从制定主体看，有党中央和国务院制定的中央产业政策，有各部委制定的部门产业政策，还有省市县的各级产业政策。本文的产业政策仅就湖北省产业政策而言，通过对政府抽象行政行为的回顾，厘清自2014年至2018年湖北省所颁布的产业政策脉络，进行政策文本量化分析，对产业政策目前存在的问题进行剖析，为湖北省产业政策的延续和调整提供方向性建议。
二、研究样本与分析框架
（一）数据来源
通过搜索政府官方网站、查阅湖北省人民政府公报以及回溯情报检索三种渠道，从政策文本的外部特征入手，搜集湖北省2014年以来颁布的与产业政策相关的政策文本。为确保样本选取的准确性、代表性，剔除了一些相关度不高的文本，整理获得有效样本187份。
（二）维度及方法
为系统研究经济发展新常态下湖北产业发展相关政策的演化脉络，拟采用五个维度来构建政策文本的分析框架，包含“政策年度”“文种类型”“适用范围”“发布主体”和“政策工具”5个关键要素。
1. “政策年度”维。以经济新常态起始年度2014年作为起点，重点分析产业政策年度发文的频率与密度。
2. “文种类型”维。由政策样本可知，政策文种类型分为通知、意见、规划、方案、决定、计划，可看出现有政策约束力度和可操作性强弱。
3. “适用范围”维。依据政策的适用范围，将宏观层面促进产业发展制定的政策界定为“普适型”，而把针对某一产业或特定行业出台的政策划分为“专一型”，可以看出湖北省政策的针对性强弱以及对于哪些行业投入了更大的力度。
4. “发布主体”维。研究样本颁发部门分为2个层次：湖北省委省政府为第一层次；湖北省委直属机构、省政府组成部门及直属机构是第二层次，研究样本发文主体涉及9个部门，可以看出哪些部门起政策主导作用以及这些职能部门与产业发展的紧密程度。
5. “政策工具”维。学术界与实践界并不存在公认统一的产业政策分类标准，文章通过梳理已有文献和实践成果，根据湖北已存在的产业政策的具体内容，并综合其目的与功能进行划分，具体包括：产业结构、产业布局、产业组织、产业技术、产业环境、产业金融、产业外贸等政策。通过分析可看出哪些政策应用存在不足，为政府制定和优化产业政策提供有效的建议。
三、湖北省产业政策文本量化分析
（一）政策文本的数量变化
促进湖北产业发展的政策调整表现出一定程度的起伏。按政策颁布年度对产业政策样本进行数据统计，得出政策出台的数量分布。如图1所示，可以看出产业政策的发展具有频率的不均衡性和密度的不确定性，这与全球经济形势以及中国宏观经济发展的时代背景密切相关。自2014年以来，湖北省共颁布产业相关政策187项，平均每年37项。
在6年的产业政策发展中，2016年是重要年度节点，2016-2017年进入政策密集阶段，2016年颁布政策达到历史新高50项，2017年政策数突破40项，随后2018年出现微弱下滑趋势，相对比较沉寂。这与2016年是“十三五”开局之年紧密相关，“十三五”规划中明确提出适应经济发展新常态，加快发展先进制造业，支持战略性新兴产业发展，加快发展现代服务业，构建产业新体系。因此，湖北产业调整的政策手段、政策领域有较大的突破性进展。由于地方政府政策制定的滞后性，2017年湖北也紧跟中央政府的步伐出台一系列“十三五”规划政策，如表1所示。
（二）政策文本的文种类型
根据对湖北产业政策文本文种主题词的统计分析，得出政策类型分布情况（如表2）。2014-2018年，湖北省发布的产业政策多以“意见”“通知”等类型为主。通过对187份政策样本进行统计，以提出工作指导原则为主的“意见”类文本为106项，占总数56.68%，意见类政策是处理重要问题的“指南针”，具有较强的灵活性和广泛性。而“通知”类文本为65项，具有较强约束性和规范性。以“方案”“办法”形式颁布的政策只有3项，无“细则”和“条例”等类型文本，表明湖北产业政策指导意义和可操作性相对欠缺。同时，文本标题中含有试行、暂行关键词的有6项。
（三）政策文本的适用范围
从总体上看，湖北省产业政策发展以“专一型”为主，工业、服务业是湖北省实施产业政策的重点领域（如表3）。2015年12月，湖北省政府出台《关于印发中国制造2025湖北行动纲要的通知》，该文件成为指导制造业转型升级的纲领性文件。2016年是湖北制造业进行重大战略调整和政策布局的重要一年，这一年陆续出台了智能装备产业、轨道交通装备产业、建筑业、钢铁和煤炭业、建材工业、石化产业和有色金属产业等17项配套性工业产业政策，为历年最高，同比增长2.4倍，堪称“工业产业政策年”，表明工业结构调整具有很强的复杂性，不同行业之间差异很大，因此需要根据具体行业情况制定更精准的政策。现实情况也表明，相关扶持政策产生了显著效果，湖北工业现代化进程稳步推进。
（四）制定政策文本的主体构成
经统计分析，湖北省级层面单独或牵头制定产业相关政策的部门共有9家，其中，省委、省政府、省委办公厅、省政府办公厅颁布文件148项，占总数的79%，体现出近年来湖北省委省政府高度重视产业发展的制度保障，充分发挥了省级层面在政策把握、技术力量等方面的优势。与产业政策制定关系最密切的部门是省发改委、省经信委、省科技厅和省财政厅，分别出台文件14项、9项、8项和4项。省农业农村厅、省文化和旅游厅、省林业厅、省体育局共出台政策文件4项。可以看出，省发改委是组织实施全省经济和社会发展战略规划的部门，充分发挥了职能作用，是省政府组成部门中产业政策制定的最核心一环。在187部各类政策文件中，由两个及以上机构或部门联合发文的仅7部，可见湖北省产业政策制定过程中，部门间协调性不强，统筹力度有待提高。
（五）政策文本的工具类型
实际情况下大部分产业政策具有综合性，与其他政策系统中的很多政策存在交叉重叠之处。例如，农业政策和中小企业政策就是典型的综合性产业政策。因此，要遵循相关性和唯一性原则对政策的关联主题词进行分析。梳理自2014年以来产业政策的主要内容，从“政策工具”维度统计，湖北省主要采取了针对不同行业发展要求而提出的产业结构调整政策、有利于推进技术创新的产业技术政策、有利于营造良好氛围和创新环境的产业环境政策（如表4）。
1. 湖北省产业政策大部分是“产业结构”类政策工具，达到93项，占总政策数近50%。调整工业领域的产业结构政策在不断强化（如表5）。新常态下产业结构的主要问题变为由粗放的发展方式引发的产业整体发展层次和质量低下，因此，这一时期的政策目标是提升产业发展的质量，更加强调建立结构优化、技术先进、低碳环保、带动能力强的现代产业发展新体系。经过这一时期的政策实施，湖北省产业层次有了较快提升，三次产业之间的协调性不断提高、内部结构基本合理。2014年以来，湖北二三产业增加值占比逐步缩小，2017年第三产业增加值比重首次超过第二产业，表明湖北省正处于从工业化中后期向以服务业为主导的后工业化时代转变的关键阶段。
2. 产业技术政策分布呈现不均衡的现象，以信息技术为代表的高新技术不断应用于各类产业改造。经济新常态下，湖北产业发展进入到重大技术调整的重要阶段，技术在经济发展中被置于更加重要的战略地位。2014年一季度，连续出台6项信息化和工业化融合的政策文件。2016年，该类政策出台的数量达到高峰，主要体现在新一代信息技术与传统产业深度融合方面，而2017年主要集中于培育知识产权运用能力和科技创新驱动能力上。湖北产业技术政策手段、政策领域有了突破性进展，高新技术产业与工业发展的关系更趋紧密。2018年开始，湖北产业技术政策不仅数量少，所覆盖的范围也仅限于农业科技创新、释放信息消费需求等。
3. 产业环境政策总体上呈现阶段性递增趋势。产业环境政策支持是指为了间接促进产业的发展而出台的各种服务性政策文件，湖北产业环境政策主要包括经济稳定、质量标准、制度规范、社会激励、招商引资5个方面，这些政策能够为产业的发展提供良好的外部环境和条件。湖北产业转型升级促进政策的重点逐步向打造良好产业生态环境转变，以期构建开放包容环境，营造科技成果转移转化良好氛围，充分调动各类群体参与的积极性。
4. 产业组织及产业外贸政策类的政策工具相对较少。经济新常态下，中小企业发展环境得到稳步改善。2018年省政府办公厅出台《关于促进小微工业企业快成长上规模的意见》，把规上企业培育作为推进地方经济发展的增长点来抓，表明中小企业发展的配套政策支持体系和管理体制日趋完善，多元化政策举措具有较强的实际操作性。但与大企业相比，中小企业仍存在机会不均等现象，政府对中小企业的政策支持力度有限，“促大”明显优于“扶小”。
2014-2018年，湖北产业外贸政策仅有7项，每年出台1—2项，表明现有产业外贸政策力度还不够；不过同时可以看到，湖北参与国际贸易的深度日益增强。2014年省政府办公厅颁布《转发武汉海关关于支持湖北外贸稳定增长十七项措施的通知》，主要目的是促进贸易便利和降低企业成本。2017年省发改委发布《关于印发进一步支持中国（湖北）自由贸易试验区建设若干意见的通知》，2018年省政府出台《关于印发中国（武汉）跨境电子商务综合试验区实施方案的通知》，以进一步激活湖北自贸区发展活力，拓展跨境电子商务全方位跨区域合作交流，实现“区区合作”。可以看出湖北省的外贸政策从开放到自由，参与全球价值链程度大大加深。但国际产业链的分工仍存在低端锁定的风险，抵御外部冲击的能力较弱，需提升产业国际竞争力。
5. 产业政策工具的缺失问题在产业布局和产业金融中反映比较突出，甚至在有些年份出现相关政策空白。湖北产业金融政策共有6项，主要以促进实体经济发展、解决中小企业面临的资金瓶颈和金融改革创新为重点。湖北产业布局政策有3项，主要以结合本地的区位优势，围绕构建武汉城市圈经济新体制、产业集聚发展和特色农产品优势区进行具体的规划布局。而“产业布局”与“产业金融”这两种更具直接效力的政策工具则运用不充分，在一定程度上影响了政策实施的效果。
四、研究结论
（一）产业政策发展具有明显的阶段性特征，其连续性和稳定性亟待提升
由于国内外经济形势的变化和国家宏观调控的政策取向，政策在具体实施的过程中呈现出显著的阶段性特征。经济新常态下，2016年湖北产业的政策文本数达到最高值，随后便进入下滑期。政策更新迭代的速度放缓可能会造成政策无法跟上经济新形势的步伐。推进产业发展是一项长期性任务，需要营造稳定的政策环境，确保政策的连续性。
（二）提升政策制定的时效性和灵活性
从获取的政策文本内容来看，有关企业自主创新和成果转化的更新速度较慢，因此政策制定部门需要着眼形势任务发展，提升政策制定的时效性和灵活性。从实践来看，经济新常态下中国经济在各种要素禀赋、外部环境已经或正在发生诸多变化的情况下，产业转型升级涉及领域的更新频率较高，金融服务、知识产权等各项政策措施随着国内外复杂形势的变化不断推陈出新，应在对省情市情深入调研、摸清情况的基础上，不断优化政策路径，提高政策实施力度。
（三）提高政策的科学性、指导性与可操作性，重点应聚焦政策措施、实施步骤等实操性内容
湖北产业政策文本的两个显著特点是指导性和规范性强，各级党委政府部门出台的指导意见类和通知类文本占比最高，共占文本总数的90%以上，具有较强的规范性和约束性，在宏观层面上为产业发展“设立了目标”“指引了方向”，而在实际操作层面上的政策却很少。因此，为更好地为产业转型升级提供有效的政策支撑，应更多地采用“方案”“办法”和“条例”等形式来制定产业政策。
（四）强化行政管理部门之间的统筹协调，设计统一的产业政策体系框架
湖北产业政策文本制定主体呈现“强权威性与弱协调性”。省委（省委办公厅）、省政府（省政府办公厅）等权力机关和党政综合部门是湖北省级层面制定产业政策的权威主导机构，制定了近八成促进产业发展的政策。省级层面由两个以上单位联合发文总数只有7部，仅占政策总数的4%，侧面显示出政策制定部门协调性不强，统筹力度不够的问题。要加强统筹协调，需要多个部门之间的工作联动，共同参与政策措施的拟定和协调落实，合力推进产业高质量发展，推动产业结构调整和经济发展方式转变。
（五）充分运用多种形式政策手段，促进产业政策协同发展，政策工具应避免过溢或缺失
从近年来政策演变历程发现，产业政策已经形成了由单项政策向政策组合的发展趋势。但现有政策工具仍相对单一。目前，湖北产业政策中结构型及技术型政策工具使用较多，特别是结构型政策工具，已占全部类型政策工具的近半数，而对“布局”“组织”“金融”和“外贸”等类型政策工具重视不够，这对政策实施的力度产生了一定影响。在当前发展经济过程中，产业政策体系建设仍需逐步完善，应该更加注重采用灵活多样、行之有效的政策工具，发挥配套政策的关联协同效应，提高政策文本的系统性和实施效率。
[参考文献]
[1]刘凤朝,孙玉涛.我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289项创新政策的实证分析[J].中国软科学,2007,(5).
[2]张镧.基于文本分析法的湖北省高新技术产业政策演进脉络研究[J].科技进步与对策,2013,(17).
[3]黄菁.我国地方科技成果转化政策发展研究——基于239份政策文本的量化分析[J].科技进步与对策,2014,(13).
[4]孙蕊,吴金希.我国战略性新兴产业政策文本量化研究[J].科学学与科学技术管理,2015,(2)．
[5]张永安,闫瑾.技术创新政策对企业创新绩效影响研究——基于政策文本分析[J].科技进步与对策,2016,(1).
[6]刘戒骄,张小筠.改革开放40年我国产业技术政策回顾与创新[J].经济问题,2018,(12).
责任编辑：胡 梁
[作者简介] 徐柳怡（1988-），女，湖北襄阳人，湖北省武汉市社会科学院经济与金融研究所助理研究员。
