作者：唐兴军
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时间：2019-09-10
[摘 要] 政治功能是基层党组织的核心功能。中国特色社会主义进入新时代，基层党组织的政治功能也要做出相应调适，以解决新的社会矛盾，适应新时代基层建设、社会建设、改革与发展的需要。基于新时代的新矛盾、新问题、新风险，结合马克思主义与政党政治理论，基层党组织应凸显其整合基层社会化解基层新矛盾、领导基层治理推进治理现代化、监督基层民主净化政治生态、引领基层发展贯彻新发展理念等四大政治功能，使之相互衔接促进，构成有机整体，这是实现新时代基层新发展的政治保证。
[关键词] 新时代；基层党组织；政治功能；政治生态；组织建设
[中图分类号] D262.2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2019)09-0028-10
党的十八大以来，党中央多次提出要把握好基层党组织的功能定位，突出基层党组织鲜明的政治属性，提升基层党组织的凝聚力组织力，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，并相继制定和出台了农村、社区、国企、机关、科研院所、社会组织等基层党组织建设的制度条例。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的基层组织……要以提升组织力为重点，突出政治功能。”[1] 65这一论断是对马克思主义政党学说的继承与发扬。正如马克思所指出，政党是代表一定阶级、阶层和集团的政治组织，其首要任务是组织本阶级成员进行阶级斗争，以实现特定政治目标为核心功能[2] 311。在西方政党政治学中，政党的功能除了马克思主义所说的领导阶级斗争，通常还包括政治动员、社会整合、政治录用、利益协调等。相对于西方政党，社会主义国家的执政党还应发挥领导国家建设、政策供给、价值分配、全局调控等功能[3] 239-240。显然，政党作为阶级斗争的历史产物，其功能也有其历史性和具体性，不同民族国家的不同历史时期，政党的政治功能也存在着差异。中国共产党作为马克思主义政党，旗帜鲜明讲政治仍是其特有的优势和光荣传统，政治功能仍然是党的核心功能。
党的基层组织是训练党员、组织民众、监督管理、社会调查、参与选举等工作的基本单位，是党立足社会的基石[4] 78。中国社科院李燕博士通过对苏联共产党基层党组织的职能变迁研究发现，基层党组织在社会生活中发挥的作用越大，基层民主政治发展得就越好，党就越发充满生机活力。相反，基层党组织的弱化伴随的是苏共执政活力渐失、基础越来越不牢固[5] 36。1956年，中共八大第一次正式使用了“党的基层组织”概念并沿用至今[6]190。中国共产党成立以来，一直十分重视基层组织建设，将其视为党在基层的战斗堡垒。党的基层组织是宣传贯彻党的路线方针政策的载体，落实党的决策部署的组织保障，加强基层党组织建设是新时代夯实执政基础、开拓执政资源、提升执政能力的重要抓手。随着中国特色社会主义建设事业进入新时代，党的基层组织的政治功能也要做出相应调适，以解决新的社会矛盾，适应新时代基层建设、社会建设、改革与发展的需要。真正把建立在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织中的基层党组织建设成为化解社会新矛盾、推进治理现代化、净化政治生态、贯彻新发展理念的坚强战斗堡垒。
一、整合基层社会：化解基层新矛盾
社会整合是政党的重要功能之一，是执政党获取执政合法性资源和进行国家建设、组织管理的重要路径。正如李普塞特所言，政党作为整合社会的工具，能够通过社会动员将分散的社会力量整合到国家之中[7] 126。理查德·冈瑟等也认为，政党扮演着关键的社会整合角色，因为他们能够在官方政治进程中使公民参与变得有效[8] 9。中国共产党具有整合社会的传统优势和强大动力。近百年来，中国共产党将一盘散沙的旧中国整合为高度统合的现代化国家。进入新时代的中国基层社会，面临着利益多元新格局，更需要充分发挥党组织的社会整合功能，全面提升基层组织力，以服从和服务于党和国家的战略决策。
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1] 11。这其中“不平衡不充分的发展”问题在基层领域表现在三个方面。一是基层社会阶层复杂分化。改革开放前，中国社会基本由工人阶级、农民阶级和知识分子阶层构成，结构相对单一封闭，在计划经济体制下形成了与之对应的干部、工人、农民三级式阶层结构。改革开放40年的实践带来了中国社会结构的转型与深层次变化：农民和工人的数量规模发生了转换，中产阶层正在崛起，新社会阶层和新社会群体不断涌现，数以千万计的农民进城成为“农民工”。尤其是处于基层领域的新社会阶层目前已超过5000万人，他们个性十足且流动性大，在社会中的规模和影响不断增强[9]。复杂多样的社会阶层结构已成为新时代基层社会的主要特征，这给新时代中国特色社会主义提出了新的命题。二是社会转型发展导致多种矛盾在基层叠加。文军教授认为：“中国自改革开放迄今，社会经济发展的各个领域都卷入了急剧的社会转型之中，社会转型的实践特质使其更偏向于发展过程中的断裂而非连续性、冲突而非稳定性、差异而非同一性的一面。”[10] 在信息技术突飞猛进与中国跨越式发展的结合过程中，必然出现多种阶段性特征并存的现象。新时代是社会转型发展的关键时期，经济持续增长与自然环境保护之间的张力凸显，失地农民、下岗工人、待业大学生等群体利益诉求多样，基层成为各种社会矛盾叠加交汇之处。这些矛盾的消除和风险的化解，都需要基层党组织在资源调配与整合协调中总揽全局，统筹兼顾，协调解决。三是崛起中的市场社会力量需要整合统领。社会组织作为基层社会的组织化团体，其成长源于国家管控的松动与空间让渡，在一定程度上弥补了政府和市场力量的不足。但是，恣意生长的社会组织有时也会迷失方向，缺乏良性引导和规制的社会组织可能演化为蚕食公共利益的分利集团，造成一部分群体挤占或攫取另一部分群体利益的情况发生，这有碍社会和谐、公正和政治现代化。
针对基层社会阶层利益多元分化、社会矛盾交织叠加、社会组织崛起零散分化等现实问题，执政党必须担当起社会整合的重任，以基层党组织为抓手，坚决打好“三大攻坚战”，实现对基层社会阶层结构、利益和组织的整合。在基层社会结构整合中，要充分发挥基层党组织的政治录用与社会动员功能，为底层和弱势群体提供更多上升机会与空间，继续推进精准扶贫、社会保障等补短板工程，缩减阶层群体间的差距，增进基层社会公平正义。改革实质是对既有利益格局的调整，改革越是进入深水区越是阻力重重。基层社会从某种意义上讲，已经成为党和国家开展伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的主战场和主阵地[11]。必须发挥党组织利益协调与表达功能的作用，尽可能吸纳聚合不同群体的利益诉求，为上级党组织和决策机构当好传导。党组织要嵌入并有机融合到各类基层社会组织之中，为非公经济、两新组织和农村社会整合与利益协调搭建枢纽平台，通过政治引领、思想教育和法制宣传凝聚基层改革共识，提升基层社会的组织化程度，制约利益固化的藩篱滋长，增强基层民众的幸福感、获得感和安全感。
二、领导基层治理：推进治理现代化
中国共产党的全面领导是中国特色社会主义最本质的特征和最强大的优势。中共八大通过的党章即明确要求党的基层组织应“领导群众积极参加国家政治生活”“领导群众发扬积极性和创造性，巩固劳动纪律，保证完成生产计划和工作计划”[6] 191。党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》再次明确了中国共产党作为全面深化改革的最高政治领导，将深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。可见，新时代推进国家治理现代化是执政党的历史使命与现实要求。基层治理是国家治理的重要组成部分，基层治理现代化是国家治理现代化的重要基石。基层党组织作为党执政大厦的地基和治国理政的神经末梢[12]，有着极其特殊和重要的使命与担当。
国家治理是一项宏大庞杂的系统工程，是执政党与政府为实现社会发展目标，通过构建一套完整的制度体系，以激发经济组织、政治组织、社会团体和公民参与社会公共事务、推动经济和社会及其他领域全面发展的动态过程，或者说是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制规则和方式的总和[13]。中国国情决定了国家治理体系中中国共产党必将是核心领导力量。正如习近平总书记所说：“国家治理体系……这个系统的核心是中国共产党，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，都要坚持中国共产党的领导。”[14] 34基层治理现代化是中国共产党在新时代提升党的基层执政能力，化解基层社会新矛盾、新问题、新风险的战略选择。基层治理现代化的核心是改进党的作风，加强基层组织建设[15]。从现实路径来看，基层党组织领导并推进基层治理现代化，必须从构建现代化的基层治理体系和提升基层治理主体的治理能力两个方面发力。
首先，构建现代化的基层治理体系。新时代的基层治理主体应该包括市场、公众、社会组织、党组织和政府等，基层党组织是起领导协调作用的核心主体。党和政府一方面要让渡公共空间，培育社会市场力量，另一方面要实施激励，调动公众参与基层治理，充分发挥市场与社会机能的作用。实现多元主体有序参与基层治理，必须解决多元主体间的协调问题，为基层治理提供有效的制度供给。这就要求基层党组织发挥总揽全局、协调各方的领导职能，不断强化基层党组织的领导水平，广泛调动各方面积极性、主动性、创造性，构建起现代化的基层治理体系，推动党和国家事业健康、高效、永续地向前发展。其次，提升基层治理主体的治理能力。随着市场经济的发展，基层社会分化显著，基层治理主体有时存在着软弱涣散的现象。这就要求基层党组织通过全面覆盖、嵌入、融合到基层社会，提高基层社会的组织化水平，通过增强基层党员干部的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，发挥党组织的领导力、凝聚力，发挥党员的模范带头作用，提升治理主体的治理能力。党的十八大以来，党的基层治理取得了重要成就[16]，得益于党领导下的基层治理主体能力的提升。要注重通过选优配强基层组织负责人、强化区域化党建、楼宇党建、行业协会商会党建工作，以党组织为引擎牵动基层经济社会治理转型，提升基层治理主体的治理能力。
三、监督基层民主：净化政治生态
修复和重构政治生态，营造优良的执政环境是十八大以来党中央治国理政的重大战略部署。政治生态是指政治主体在政治系统中生存、运行与发展的方式与状态，对于政治生态的评价一般有清廉和腐化之分。政治生态的良性清廉，有待于政治系统中的公民个体与组织各尽其能、各司其职，各子系统高效运行且并行不悖。以宏观视角来看，政治生态是执政与行政环境、政治文化乃至自然环境存在和运行状态的具体体现。而在中观层次上，政治生态优良与否，取决于政党、政府、人大、政协及公检法等公共权力组织的运行状况及制度化水平，在社会主义政体中，执政党是塑造优良政治生态的核心力量。在微观领域，党员干部、公务人员、人民群众都是政治生态的参与主体，而党员领导干部作为政治主体中的“关键少数”，行使民主监督的权利，具有行为示范效应，是政治生态优化的内核与动力之源。因此，基于系统论的视角，理顺政党与政府、政党与社会间关系，强化执政党在政治系统中的监督与辐射效能，通过抓关键少数，以党风塑政风、以政风正民风，是再造“山清水秀”优良政治生态的有效路径。基层政治生态是社会政治生态的重要组成部分。基层党组织作为基层民主建设的载体，也是党员及公民个体参与政治生活的重要渠道和基层政治系统的核心，做实基层民主、拓宽公共参与空间、强化民主监督都要围绕基层党组织展开。强有力的党组织监督能够有效防范政治生态遭到破坏和污染，正如十九大通过的新党章所明确的“监督党员干部和其他任何工作人员遵守国家法律法规，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益”，这是新时代基层党组织不可或缺的功能。
应该看到，当前基层政治生态污染状况值得关注。一是微腐败盛行。微腐败是指党和政府的基层工作人员滥用权力、营私舞弊、懒政不作为的现象。基层是腐败易发之地，小官贪腐也时有发生。据中央纪委国家监委网站数据，十八大以来，全国共查处乡科级以下党员干部110多万人，处分农村党员、干部50多万人。如2018年2月全国查处违反中央八项规定精神问题2516起，其中涉及乡科级以下党员干部2184人，占全部查处人数的86.8%，大多为基层各领域的党员干部[17]。二是部分领域基层工作流于形式，基层组织存在虚化、弱化、边缘化现象。笔者曾对湖北省麻城市12个农村党支部做过调研，发现超过65%以上的农村党员年龄在60岁以上，年轻党员85%以上长期流动在外，党组织缺乏新鲜血液补充，活动经费匮乏，党内政治生活开展困难。还有少数农村基层党组织被家族或黑恶势力操控。另外，部分社区党组织与管委会脱离，党建工作难以开展。有的高校党支部意识形态引领与思想政治教育功能弱化，少数高级知识分子和学生党员长期游离在党组织之外。有的国有企业重业务轻党建，党委班子成员进入不了公司管理层，党组织被边缘化。三是基层政治文化存在腐化现象。在市场经济条件下，个人主义与利益至上的价值观倾向严重，很多人痛恨腐败却又崇拜权力，艳羡特权，宗派主义、圈子文化、码头文化等沉渣泛起，致使有的基层组织政治生态不容乐观，甚至出现“塌方式腐败”。究其根源，就在于从严治党的决策向基层贯彻延伸不畅，基层党建失之于宽松软，基层党组织缺位或者不作为，成为“从严治党”的边缘地带甚至盲区[18]。
面对有些基层政治系统存在的现实问题，必须加大修复力度，重构新时代基层政治生态，强化基层党组织的监督管理功能。首先，要发挥基层党组织的参与吸纳功能，推动基层民主政治健康发展，以党内民主拓展基层民主空间，保障基层民主权利的实现。党组织要在基层协商民主过程中发挥政治主导作用，统筹推进人民团体协商、基层协商和社会组织协商，构建以政党协商为中心的广泛多层制度化基层协商民主。其次，要强化基层党组织的监督机能，杜绝微腐败。要强化党组织对基层社会的监督，重树党组织的权威，彻底解决基层党组织虚化弱化边缘化等问题，纠正基层全面从严治党不力的现象。要规范有序开展党的组织生活,通过贯彻民主集中制促使基层党内政治生态正本清源。同时，要将全面从严治党与基层社会政治风气净化有机结合。领导和执政的双重角色决定了中国共产党在治国理政中的核心领导地位，党的思想作风和工作作风将直接传导并影响全社会系统，“党风决定政风，党风塑造社会风气”[19]。将党内监督与民主监督、社会监督、舆论监督等有机结合，在基层构建起不敢腐的惩戒机制、不能腐的监督体系、不想腐的免疫系统，让清正廉洁成为基层政治的一种新常态。概言之，将执政党的工作重心下移，有力有序有效地推进基层党组织建设，强化基层党组织自我净化、民主监督等政治功能，是优化基层政治生态的治本之策。
四、引领基层发展：贯彻新发展理念
发展作为党执政兴国的第一要务，是解决新时代社会主要矛盾、化解基层社会风险、满足人民日益增长的美好生活需要的根本路径和突破口，也是整合协调社会利益、推进国家治理现代化、构建优良政治生态的最终目的与归宿。习近平总书记指出，发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[1] 21。发展理念关涉中华民族伟大复兴，是全国全民族发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的战略决策，需要全党遵循贯彻，执行实施。新党章第三十二条明确规定，基层党组织的首要任务是宣传和执行党的路线、方针、政策。新发展理念作为新时代党中央治国理政的理念创新，具有统一思想、统一意志和统一行动的作用，各级党组织必须维护中央权威。如果大家各自为政、只顾一己，党和国家就会变成一盘散沙，就会成为各行其是的“私人俱乐部”[14] 36，发展也就论为空谈。基层社会蕴藏着发展所需的最坚实的力量源泉和最广泛的参与主体，新时代要实现高效益高质量可持续发展，就必须依靠群众、依靠基层，以人民为中心，以新发展理念指导经济社会建设和发展。
新时代的新矛盾决定了基层发展面临诸多现实问题，这些问题主要表现在三个方面。一是新发展缺乏新共识。这需要将新发展逐步凝聚成全社会共识。在过去一段时期，由于经济领域长期高速发展与资源过度消耗的矛盾凸显，经济转型升级势在必行。这必然导致部分产业、企业、政府等短期利益受损，给绿色、创新发展理念落地生根带来阻碍，转型发展难免在基层受阻。二是新发展缺乏新的动力体系。基层发展缺乏整体性、系统性视角，不同发展主体惯于各自为政。在中西部，农村面临着劳动力持续外流、村庄“空心化”等问题，影响乡村振兴战略的实施。在有的城市，基层民众、社会组织、市场与基层政府间发生观念与利益冲突，致使新发展理念和公共政策难以贯彻执行，等等。三是基层发展的目标与以人民为中心的目标存在偏差。新发展理念的终极目标是实现经济社会向前向上的发展、人民的生活水平与质量稳步提升、获得感加强。新发展需要补齐短板，但不能走向极端，偏离以人民为中心的发展目标。
可见，贯彻落实新发展理念，必须发挥基层党组织的功能。首先，党组织要为基层发展凝练新共识。要对基层群众实施宣传教育，将新发展理念融入到经济社会发展的各个过程环节，协调好经济、政治、社会、文化、生态间关系，以创新驱动转型，向绿色要发展，彻底摒弃以破坏环境浪费资源为代价的发展老路。在绿色发展理念的践行中，基层党组织要通过意识形态教育塑造绿色发展新模式[20]，让“绿水青山就是金山银山”成为全社会共识，鼓励和引导部分企业、民众先行示范。其次，党组织要为基层发展构建新的动力体系。新发展理念的贯彻践行需要社会精英参与，调动公众与社会组织参与转型发展的积极性，构建协作有序的发展体系。在农村，基层党组织要为乡村振兴补给新鲜血液和力量，同时，鼓励推动基层技术创新，拥抱大数据、探索构建“基层党组织+互联网+产业”的模式与路径，坚决打赢精准脱贫攻坚战。要通过协商民主、协同治理、利益补偿等机制，为基层新发展培育公共理性的制度与文化氛围。最后，党组织要为基层发展引航导向，切实推动并实现以人民为中心的发展。新发展理念丰富了马克思主义的发展观，是全党全社会的思想行动指南，把新发展理念真正落到实处，不断提高各级领导干部的领导力水平是当前的迫切任务[21]。民心是最大的政治。基层党员干部要不忘党的使命与初心，坚定理想信念，在基层改革发展中始终坚持以人民为中心。党的基层组织是执政党根植于民、凝聚民心、强化认同的基础，是贯彻新发展理念、推动以人民为中心的发展、增进公共利益最强有力的组织和纽带。要在创新、协调、绿色、开放、共享理念五位一体的总体布局中，构建起以基层党组织为核心的公民、社会、市场、国家相统一的命运共同体。
新时代基层党组织的四大政治功能并非相互对立或割裂，而是相互衔接、相互促进的有机整体。基层党组织整合基层社会、领导基层治理、监督基层民主、引领基层发展等功能的发挥，必须以宣传贯彻党的主张为主线。政治属性是马克思主义政党的基本属性。新时代基层党组织要秉承以人民为中心、为人民谋发展的价值取向和历史使命，通过强身健体来强化自身政治功能。面对林林总总的基层社会新问题、新矛盾、新风险，唯有不断加强基层党组织的政治建设、充分发挥其政治功能，才能有效整合多元利益诉求的基层社会，协调不均衡的利益冲突，凝聚基层改革的共识合力，领导基层各方力量贯彻新发展理念，推进基层治理现代化，实现以人民为中心的新发展，为“四个伟大”在基层谱写新篇章提供坚实基础和强有力的组织保障。
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责任编辑：邹立鸣
[作者简介] 唐兴军（1984-），男，土家族，湖北鹤峰人，湖北师范大学马克思主义学院讲师，中共湖北省麻城市委党校挂职副校长，法学博士。
