一、新业态从业人员养老保险问题概述
党的十八届五中全会公报中首次提出“新就业形态”的概念，并指出要“加强对灵活就业、新就业形态的支持”“发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展”。国务院2018年《政府工作报告》指出“运用‘互联网+’发展新就业形态”。新就业形态的出现反映出新时代用工与择业更加多元化，新就业形态将成为未来劳动力市场的“新常态”。新业态从业人员，即“互联网+传统行业”所包含的就业人员，主要由私营企业主及其雇员、个体工商户、灵活就业人员（自由职业者）、兼职人员和在校学生组成[1] 34-36。
近几年来，随着产业结构的调整，新业态不断涌现并蓬勃发展。同时，新业态从业人员养老保险问题也引起国家关注。2017年，国务院发布《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号），强调支持新兴业态发展，鼓励创业创新发展的优惠政策面向新兴业态企业开放，引导新生代农民工到以“互联网+”为代表的新产业、新业态就业创业，同时完善适应新就业形态的用工和社会保险制度。党的十九大报告也提出要“建立全国统一的社会保险公共服务平台”，为参保单位和参保个人提供全网式、全流程的方便快捷服务，提高社会保险的公共服务水平。2019年4月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号），要求完善个体工商户和灵活就业人员缴费基数政策，个体工商户和灵活就业人员参加企业职工基本养老保险，可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%至300%之间选择适当的缴费基数。关于新业态从业人员参加养老保险问题的探索和研究，显得非常迫切和急需。
当前，关于新业态从业人员养老保险问题的研究主要集中在提高养老保险覆盖面、提高从业人员参保积极性的途径等方面。有学者估算得出近10年中国城镇灵活就业人员的参保情况不容乐观[2]17-18。有学者提出由于灵活就业群体缴费的形式与传统就业中个人和单位缴费不同[3]4-12，缴费存在门槛高和负担高的问题，阻碍了他们参保的积极性，可能因为负向激励，增加了“逆向选择”行为[4]10-12。关于完善中国新业态从业人员养老保险制度改革建议的研究方面，学者们在制度框架上提出要破除现有“个人-用人单位-社会保障权益”的模式，转变为“个人-社会保障权益”模式[5]44-50；放宽缴费基数和缴费比例，建立补贴基金机制，给予一定的税收优惠[6]14；加强政策宣传和经办管理服务质量[7]68-70，积极引导有缴费能力的灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险[8]94-104。
综上所述，在政策制定和执行上，支持新业态从业人员的养老保险实践还在不断探索和尝试中。鉴于此，笔者就新业态从业人员的参保现状和存在的问题进行分析，并针对这些问题提出完善新业态从业人员养老保险制度的对策建议。
二、新业态从业人员养老保险参保现状和存在的问题
（一）参保现状
全国目前约有1亿人没有参加养老保险，其中主要是灵活就业人员、新业态从业人员和中小企业从业人员[9]14，如快递员、网约车司机、网店店主、网络直播员等。新业态从业人员流动性强，劳动关系不稳定，目前还没有相关部门对其规模和数量进行专门的统计，只能根据已有的城镇总就业人数与正规就业（城镇单位就业）人数之差来估算城镇新业态从业人员的规模。《2018年国民经济和社会发展统计公报》指出，2018年年末全国城镇从业人员为43419万人，城镇单位就业人数为17643.8万人，进而可以估算出全国城镇灵活就业人员数约为25775.2万人，约占城镇就业总人数的59.4%。根据2018年3月发布的《阿里巴巴零售电商平台就业吸纳与带动能力研究》报告，2017年大淘宝①总体为中国创造3681万个就业机会，九成为个人网店，一半以上为网络兼职人员。由此可见，新业态从业人员规模不断扩大，加之就业方式灵活、准入门槛低、收入不稳定，使得其参保状况不容乐观。
（二）存在的问题
1. 新业态从业人员社会养老保险参保率低、断保现象普遍。社会养老保险覆盖率是衡量全面建成小康社会的重要指标之一。当前，中国的正规就业人群已经基本实现养老保险全覆盖，新业态从业人员的参保成为全民参保计划的关键人群。快递员、送餐骑手等新业态从业人员普遍年轻且参保意识不强，多数是以个人身份自愿参保，但由于就业不稳定、“底薪+提成”的收入水平偏低，再加上自身对养老缺乏长远考虑，使得参保率较低。当前最主要的问题是新业态从业人员既无参保动力，又无参保能力，参保积极性不高甚至根本不知道如何去参保，部分人还会因为个人经济问题“参而不缴”。
2. 社会养老保险三方责任确定困难。新经济带来的就业新形态，正在对中国社会养老保险制度改革提出新的挑战。新就业形态的“新”是相对于传统依赖劳动关系的就业形态而言的，如快递员采取在互联网平台上注册或与企业签订代理协议的灵活就业形式，没有直接与企业签订劳动合同，快递员与平台之间不算是真正意义上的雇佣关系，新业态从业人员的养老保险缴费全部自担。当下，很多平台重绩效、轻责任，采取劳动关系外包的形式，严重损害了新业态从业人员的社会保障权益。新就业形态的突出特点是“灵活”，也恰恰是“灵活”这一特点导致了个人、政府、平台之间的社会养老保险责任难以确定。尤其是在老龄化日益加剧的当下，新业态从业人员的养老保险问题日益突出。
3. 个人缴费比例高，且提前死亡只能继承个人账户的储存额。现行的企业职工基本养老保险缴费比例是24%，其中个人8%，单位16%②；而灵活就业人员基本养老保险缴纳比例是20%，其中8%进入个人账户，12%进入社会统筹基金，费用全部由个人承担。新业态从业人员个人缴纳费用是“单位制”雇佣关系下个人缴纳费用的2.5倍，这无疑加重了新业态从业人员的经济负担。
《社会保险法》第十四条规定：“个人死亡的，个人账户余额可以继承。”这意味着新业态从业人员若提前死亡，包括缴费期间死亡或个人账户基金尚未领取完毕死亡，则其法定继承人只能继承个人账户余额，新业态从业人员缴纳的进入社会统筹基金中的部分（缴费工资的12%）则不能继承。该政策规定也使得参保人在参保的时候比较犹豫，不利于提高其参保积极性。
4. 新业态从业人员的养老保险关系转移接续不畅。新业态从业人员参加养老保险的制度选择具有灵活性，可根据自身情况自由选择城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。由于新业态从业人员职业“灵活”的特点，其工作地点会经常变更。目前新业态从业人员的养老保险关系转移接续不畅，其原因不在于无政策可依，而是转移接续的手续繁琐和新业态从业人员不清楚如何转移接续养老保险关系。当前，城镇职工基本养老保险关系跨省转移接续依据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）来执行③；城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的转移接续，依据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）来执行④。现行的基本养老保险关系转移接续暂行办法总体上是科学的，不论参保者的户籍，或曾经在何地流动就业参保或间断性就业参保，都能保障其拥有领取基本养老保险待遇的权利，有利于维护新业态从业人员的养老保险权益。
然而，全国尚未实现养老保险全国统筹，“六个统一”（统一缴费基数和缴费比例，统一养老金计发办法和待遇调整，统收统支，统一编制实施预算，统一经办规程、管理制度、数据标准和应用系统）尚未完全实现，全国统一的社会保险公共服务平台还未建立。在实际转移接续过程中，各统筹地区的养老保险政策、经办管理方式有较大差异，不利于新业态从业人员对转移接续所需手续资料的了解，也使得养老保险经办服务人员没有统一的经办规程，在具体操作执行中力度不够。长此以往，新业态从业人员在复杂的转移接续手续面前“望而却步”，甚至放弃了自己应有的社会保障权益，出现不转续的现象。
5. 政府对新业态从业人员的养老保险宣传不到位。我国出台了一些关于个体灵活就业人员的养老保险政策，但宣传力度不够，较多新业态从业人员对于社会养老保险制度知之甚少，仅通过同事、亲戚等渠道进行粗略的了解，而不是通过人社局等专门的社会保险机构、官方网站、12333社保服务热线、智慧人社APP了解，更谈不上对缴费与待遇享受等具体细则的深入了解，这在一定程度上降低了新业态从业人员的参保积极性。很多新业态从业人员对养老保险的认知止于道听途说，他们对基本的养老保险政策缺乏足够的了解。同时，新业态从业人员的工作时间弹性大、工作地点无形化，也会给有关部门的宣传工作带来一定的难度。再者，现行社会保险管理制度主要是针对“单位制”正规就业方式而制定的，针对新业态从业人员的宣传和参保工作，会加大社会保险经办管理人员的工作量，也无法有效满足新业态从业人员的现实需要。
三、完善新业态从业人员养老保险制度的对策
（一）探索建立适应新业态从业人员的养老保险制度
按照党的十九大报告提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求，当前必须关注新业态从业人员的养老保险问题，要在全国政策指向统一性的前提下，针对新业态从业人员做出个性化的调整，以适应新业态从业人员的参保要求。
1. 完善以个人身份参加社会养老保险的强制参保机制。打破现有的户籍限制和“单位制”参保方式。即新业态从业人员可以以个人身份在工作地参加社会养老保险，缴费不受按月缴费的限制，可以每季度或每半年缴费一次，以方便个人参保。同时，为了实现2020年养老保险全覆盖的目标，建议对包含新业态从业人员在内的个体灵活就业人员实行强制参保。
2. 完善灵活、有弹性的筹资机制。《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号）规定，以城镇非私营单位和私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资⑥，来核定社保个人缴费基数上下限，进而降低了新业态从业人员的缴费基数。同时，个体灵活就业人员可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%~300%之间选择适当的缴费基数的规定，也为新业态从业人员的参保提供了弹性区间。借鉴地方经验，未来应出台针对新业态从业人员参保的优惠措施。第一，政府应给予补贴，按适当的比例帮助新业态从业人员缴纳养老保险费；第二，在降低单位缴费率的同时，应适当降低包含新业态从业人员在内的个体灵活就业人员的缴费率；第三，对符合连续参保规定的新业态从业人员，提供养老保险保险费率优惠政策；第四，将新业态从业人员的缴费基数降至城镇单位就业人员平均工资的40%等。
3. 利用“互联网+社保”优化养老保险经办服务和转移接续。在缴费途径上，既要与时俱进，利用互联网、微信、智慧人社手机APP客户端等增加新业态从业人员参保的便利性，又要加强经办人员的专业培训和全国社会保险经办机构之间的相互配合，利用“云技术”深度分析社保数据，提高经办服务的效率，以满足新就业形态从业人员不断增长的养老保险服务需求。在转移接续上，将大数据、云计算、区块链等信息技术赋能养老保险，加快建设“互联网+社保”，形成全国联网的“网上经办大厅”，实现覆盖城乡、线上线下一体的综合服务。同时，应尽快实现养老保险全国统筹，从根本上解决新业态从业人员在异地工作或跨地区流动时养老保险关系的转移接续难题。
（二）加大宣传力度，提高新业态从业人员的社会保险意识
新业态涌现出大量的非传统就业人员，其养老保险参保扩面难度也在加大。一些新业态从业人员很想参保，但不知道去哪儿参保、如何参保。因此，相关部门要定期召开普及养老保险的宣传活动，提高养老保险的知晓率。如在街道、社区开展养老保险的政策宣传活动，让更多的人了解参保的必要性、缴费标准、经办流程、优惠政策及待遇水平。也可以根据新业态从业人员“灵活”“弹性”的特点，发展“电子社保”，充分利用网络平台、政务服务网、微信公众号等进行多种形式的政策宣传，切实改善新业态从业人员对养老保险认识的不足，走出传统观念的误区，使参加养老保险成为其自觉的行动，同时，这也有助于提升经办人员的工作效率。
（三）激发就业市场主体中大数据驱动的平台型组织的参保积极性
就业形态变，社会保险形态亦应该变。平台的持续长远发展，是建立在保障从业者权益之上的。虽然当下新业态市场主体中平台和个人不属于雇佣关系，但可以在各地区、各行业探索新的社会养老保险参保模式，比如快递业可以按照快递量、单件快递工资含量和相应的费率，计算缴纳养老保险费，以此提高平台组织的积极性。
（四）加快发展个人税收递延型商业养老保险
2017年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号），提出加快商业养老保险发展，到2020年要基本建立商业养老保险体系，使其成为“个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者”。商业养老保险对新业态从业者来说不该是奢侈品，而应是必需品。2018年《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）发布，决定在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，EET模式①是实现“税收优惠程度”和“政府财政压力”保持平衡最好的纽带，实质上是国家在政策上给予购买养老保险产品个人的税收优惠，这一产品所起到的个税“减负”作用，还意味着迟缓缴税、拉动个人购买养老保险需求等好处。由于个人税收递延型商业养老保险对新业态从业人员具有一定的优惠，部分收入较高的新业态从业人员可以选择购买商业保险。因此，要加强政策支持和税收优惠，让更多的新业态从业人员加入商业养老保险，为高品质的老年生活做准备。同时，各保险机构必须确保商业养老保险资金的安全可靠运营，实现基金的保值增值，提高养老保险的待遇水平，增强商业养老保险的吸引力。最后，个人税收递延型商业养老保险应加快试点，尽快在全国全面推开。
①大淘宝：主要包括淘宝、天猫和聚划算等零售业务。
②《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）提出，自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例。各省养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%，目前低于16%的，要研究提出过渡办法。
③参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。个人账户储存额随同转移；统筹基金以各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移。
④参保人员从职工养老保险转入居民养老保险，其参加职工养老保险的缴费年限，可合并计算为居民养老保险的缴费年限。参保人员从居民养老保险转入职工养老保险，其参加的居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职工养老保险的缴费年限。
⑤此前，城镇单位就业人员平均工资的统计口径为城镇非私营单位就业人员平均工资。
⑥EET模式指的是在缴费环节和基金投资环节免税，在待遇发放环节缴税。
[参考文献]
[1]李红岚.浅析提高新业态从业人员参保率的路径[J].中国人力资源社会保障，2018，(7).
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[3]王文珍，李文静.平台经济发展对中国劳动关系的影响[J].中国劳动，2017，(1).
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[6]何玮.完善我国灵活就业人员养老保险的构想[J].劳动保障世界，2017，(36).
[7]王晓丹.从参保率看我国城镇灵活就业人员养老问题[J].合作经济与科技，2014，(12).
[8]薛惠元，仙蜜花.灵活就业人员参加养老保险的制度选择——基于职保与城乡居保制度比较的视角[J].保险研究，2015，(2).
[9]王辉.护航新形态就业需要新智慧——代表委员热议新就业形态下的劳动关系和社会保障[J].劳动保障世界，2018，(4).
[责任编辑：朱苗苗]
Analysis on Problems and Countermeasures of Pension Insurance of New Business Format Employees
Xue Huiyuan, Shu Yi
Abstract: With the rapid development of the Internet industry, new forms of employment have emerged one after another, which has become one of the important ways for the current employment. Due to the limited economic condition and the lack of awareness of the insurance, the traditional “corporate system” pension insurance system becomes unsuitable for the new business format employees. When participating in the pension insurance, the employees of the new business format are featured in problems such as low participation rate, widespread interruption of insurance, difficulty in transferring and continuation, and high proportion of individual contributions. Based on this, we apply "Big Data" and "Internet + Social Insurance" to explore the establishment of a pension insurance system for employees in the new business format; enhance propaganda, improve the social insurance awareness of new business practitioners; stimulate the insurance passion of platform organizations drive by big data drive in the job market; and accelerate the development of personal tax deferred commercial pension insurance.
Keywords: New Business Format Employee; Pension Insurance; Flexible Employment; Commercial Pension InSurance
[作者简介] 薛惠元（1982-），男，山东沂南人，武汉大学社会保障研究中心副主任，武汉大学政治与公共管理学院副教授，管理学博士，主要从事养老保险、社会救助研究；舒怡（1996-），女，湖北十堰人，华中农业大学文法学院2018级硕士研究生。
