[摘   要] 学前教育是我国国民教育体系中最基本的环节，是国民整体素质的基石。我国学前教育财政体制几经变迁，现虽已形成了较适合我国国情的现行学前教育财政体制，但仍存在投入不够、资金分配不均、各级政府责任、学前教育市场混乱等不足。要完善相关体制，宜从扩大学前教育的供给、制定合理的补助标准、合理划分管理责任、履行政府监督责任等方面入手，让财政资金更好地促进我国学前教育健康发展。

  [关键词] 学前教育；财政制度；教育公平；教育经费；基础教育

  [中图分类号] G610  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129(2018)03-0118-07

  一、我国学前教育财政制度变迁

  自新中国成立至今，我国的教育制度和财政制度经历了几次重大的变革，根据时间先后可分为五个阶段。

  第一阶段是新中国成立到20世纪80年代，这一时期我国正处在中央财政统一和分级管理阶段。新中国成立后，适应于计划经济体制，教育财政实行高度集中的“统收统支、三级管理”的财政预算管理体制。新中国成立初期，我国在初等教育司内设立学前教育处；到20世纪50年代初期，教育机构实施改革，学前教育处正式成为教育部直属部门，其职能是负责幼儿教育工作。当时我国的学前教育政策，是在经济比较发达的地方先建立幼儿园，以带动相对落后的地区仿效，最后实现全部建立的目标。这一符合我国教育实际的发展战略和思维方式，开辟了一条农村学前教育走集资办学，政府财政投入集中于城市办学的道路。我国逐渐形成了城乡二元化的学前教育财政投资体制。

  政务院《关于改革学制的决定》（1951年8月10日政务院第九十七次政务会议通过）指出：“实施幼儿教育的组织为幼儿园。”“幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广。”从此，早期儿童教育理念逐渐确立，这种理念坚持通过城市教育带动农村教育。城市幼儿教育的财政投入开始逐步增长，农村儿童教育必须依靠农民筹资来兴办学校。在这一时期城乡二元的、分化的幼儿教育财政投入模式的雏形基本形成。

  1952年教育部颁布的《幼儿园暂行规程草案》规定：“县市所办幼儿园的经费，由县、市人民政府在地方教育事业费内统筹统支。其他公办和私立幼儿园的经费，由设立者或董事会供给。”首次对不同级别不同类型的幼儿园资金来源和管理进行了规范，明确了实行国家财政投入和其他方式投入、事权和财权统一的学前教育财政投入体制^[1]。

  1949-1953年这段时期，我国教育财政严格实行统一收费统一支出的政策，县级政府没有财政预算的权限。

  自1953年始，我国进入了首个五年计划时期。由于大行政区撤销，政府开始调整高度集中的财政管理体制。县级政府拥有财政预算权，预算体制相应变为中央、省、县三级。根据1954年政府事务委员会对预算的解释，我国的财政预算从上到下不是完全一致的，中央和地方对于不同预算方法的管理也是不同的。我国的学前教育管理模式和国家的财政投入制度也迅速作出了调整。学前教育管理模式和国家的财政投入制度进一步地方化、分散化，将联合管理和多方投入的模式引入进来。

  1956年教育部、卫生部、内务部共同发布了联合通知，再一次就幼儿园发展方向做出准确的诠释，先是制定“统一领导，分级管理”的制度，把托儿所和幼儿园分开管理：托幼机构行政上归所属单位管理；业务上由教育部门分管幼儿园、卫生部门分管托儿所。这样，托儿所和幼儿园开始被分段管理和分开投资。

  20世纪70年代末，教育、卫生以及妇女联合会等部门协同召开关于我国幼儿托付工作方式及管理会议。此次会议主要以“两手抓”为指导思想，明确了使各种幼儿托付机构得到发展的目标。对于本次会议明确的专项资金应当严格遵照各级层次分明、多层合作管理的原则，党政机关针对幼儿托付工作成立专门的指导小组和办公室，对专项资金管理情况进行监督。在部分省市，“条块结合，以块为主”的模式逐渐形成并推广到更多地方，国家的财政投入制度变得越来越完善。

  第二阶段是1980-1993年，这一时期我国教育财政的制度特征是：划分收支，分级包干。中央和地方各级政府财政要进行分级管理。其间，我国社会主义市场经济体制的建立使国家财政制度随之转变，教育财政体制也进行了相应调整。

  1983年教育部发布了《关于农村学前教育的意见》，提出了改善学前教育的原则，即遵守“两条腿走路”的方针。以园区为基础，充分调动社区（农村）、团队（村）的积极性；各个乡镇要调动机关和企业等对办园的支持，对私人办园也要提供援助^[2]。

  1987年国务院颁布了《关于明确儿童教育机构领导责任划分的说明》，明确了学前教育的重要地位，肯定其是教育过程中至关重要的一部分，并要求各级政府部门对学前教育投入更多精力，通过加强政府领导来完成办园任务。除此之外，还要依靠相关部门的帮助，个人和集体共同努力来使学前教育取得进步。

  1988年国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作的意见（下简称《意见》），目的是促进企业和国家机关或社会团体共同经营幼儿园，发展学前教育事业。与此同时，提出要明确学前教育机构的管理机制：在城镇中对幼儿园要统一管理，核算时单独进行，盈利和亏损都由相关单位自行承担，政府部门要对这些机构给予一些资助；在农村中建设的幼儿园，由建设单位负责资金收集，还可以向家长收取一些费用，从而更好地完成资金筹集。在《意见》中，对政府在学前教育行业管理应该履行的任务进行了明确规定，必须要坚持“地方负责，分级管理”的原则。

  第三阶段是1993-2000年，各级地方政府主要通过拨款方式，依法完成对学前教育办学资金的筹集。这一时期教育财政的特征是：以国家财政拨款为主，其他多种融资方式为辅。只有更好地改建福利性质的幼儿园，才能使幼儿园获得长远的发展。1995年，多个部门共同印发的《关于企业办幼儿园的若干意见》（教基﹝1995﹞21号）提出：要促进幼儿园的长期发展需要社会力量作为基础，经济状况较好的企业要坚持发展幼儿园，鼓励向社会开放，提高办园的效益；更好地促进学前教育逐渐走社会化的道路。政府鼓励社会力量办幼儿园，将传统的政府办幼儿园的资质逐步向企业等社会力量开放，鼓励市场主体开办幼儿园，共同促进幼儿园有序健康发展。

  1997年国家教委颁布《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》提出，要多建立幼儿园，学前教育要有很强的地域性，符合群众的要求，在地方政府的带动下贯彻国家集体和个人一起创办的理念，实现各级部门分开负责，自行管理。政府不仅要加大在幼儿园建设过程中的资金投入，更要鼓励社会公共事业机构加大在幼儿园方面的资金投入，民办幼儿园不仅要加强管理体系的构建，更应当为幼儿园的发展做出贡献。

  第四阶段是2001-2005年，这一阶段教育财政特征是：地方负责、分级管理、以县为主。这个阶段的教育体制与以往不同，主要是为农民利益考虑更多，免除了农业税，免除的部分由国家调动资金给予支持，这在很大程度上减轻了农民负担，对于农民子女获得教育有很大帮助。时代逐渐发展，教育变得尤为重要。尤其是改革开放之后，国家对教育的重视程度越来越高，对教育的投入也逐年增加。到2002年，学前教育财政经费投入总量占到中国学前教育总投资的77.3%。我国还准备制定专门的法律来保证教育投入稳中有升，同时加大对学前教育的投入。

  2003年《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》（国办发﹝2003﹞13号，下简称《通知》），重新定义了学前教育的管理模式和财政投资体制，对其进行了统筹规划和总体布局。《通知》重新对企业是否开办幼儿园进行了规定:给予企业更多选择，当企业进行改革后，可以选择将幼儿园一直开办下去，也可以将其免费转让，移交当地教育部门统筹管理。积极进行教育体制的改革，比如国家与社会联合办学等，对于幼儿园来说是有好处的：增强幼儿园活力，保证国家资金不受损失，教学质量稳中提升，教师合法权益不受侵害。《通知》中规定:幼儿园的开办形式可以多种多样，要积极支持社会机构或者个体对幼儿园进行投资。不管何种形式的幼儿园，它们在注册、审批、教师职称评定等各方面享受与国有幼儿园同等的权利。

  据统计，从1997年开始越来越多的社会力量开始投资兴办幼儿园。到2000年，社会力量投资的幼儿园占全部幼儿园的比重超过半数。2005年，社会投资的幼儿园已经达到了幼儿园总数的三分之二。到了2008年，一些省、市社会力量开办的幼儿园占到了幼儿园总数的五分之四，实现了《通知》确定的关于社会投资创办幼儿园的目标。

  第五阶段是2006年至今，对各级政府需要承担的责任做出了明确规定，并对省市以及县区扮演的角色进行了重新分配。即中央负责经费，县负责管理。2010年我国出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，对学前教育的未来发展进行了规划，提出了包括学前教育的重要性、学前教育概念、政府职责等内容^[3]。

  2011年，《财政部、教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教﹝2011﹞405号）进一步提出：“政府主导、社会参与”和“地方为主、中央奖补”的原则，明确要积极支持学前教育发展、制定整体目标和原则，还提出了需要进行改革的目标。同年9月，财政部从中央财政拨款亿元，用于支持中西部和东部贫困地区学前教育的发展。除此之外，国家对城市幼儿园发展中所遇到的问题也积极给予帮助和支持，为它们提供优良的师资以及教育资源，并且投入奖励资金，鼓励它们大力发展学前教育。

  二、我国学前教育财政投入存在的问题

  （一）政府财政投入不足，成本分担不合理

  政府财政投入规模不足、投入资金短缺始终制约我国学前教育的健康发展。从表1可以看出，到2014年，我国共建有学前教育机构20.99万所，但这些学前教育机构并不能很好地满足适龄儿童进入幼儿园的需要。2010年，我国学前教育毛入园率仅为56.6%，而发达国家学前教育平均毛入园率为79%。此后，毛入园率的提升速度十分缓慢，并不能满足儿童上学的需求，低入学率反映了中国学前教育总体供给不足。

  从表2可以看出，2011年全国教育经费支出中用于学前教育领域的支出总额为415亿元，占全年教育经费的2.2%，仍远远低于国际的投入比例。

  截至2014年，我国学前教育学校数有209881所，民办幼儿园学校数就有139282所。从比例上看，民办幼儿园占全国幼儿园学校数的60％以上，从数量上看，民办幼儿园是公办幼儿园的2倍左右。很显然，民办幼儿园占据主导地位，可见现在学前教育的投入现状是：家庭投入最高，政府次之，集体最少。因此，家庭承担的财力支出最大，这种趋势很容易加剧“入园难，入园贵”等问题，加剧学前教育的不公平现象。

  中央和省级政府投资低，区县及以下政府投资相对比较高。到2009年，中央政府不再向学前教育方面支出资金，除了少数省级政府外，学前教育投入资金主要由县、乡街道支出。县级、街道，特别是中西部地区的县和乡镇街道，政府收入用于发展义务教育已经不够，用于支持学前教育动力不足。然而学前教育主要是依靠地方基层政府，所以将不可避免地导致资金投入的缺乏^[4]。

  （二）财政资金分配不均衡，资金使用效率不高

  财政资金投入在学前教育方面是不足的，很多政府支出用在了教育部门以及政府机关下属的位于城市的幼儿园，能够在这些幼儿园上学的多是公务员或者事业单位职工的子女。而现在占多数的民办幼儿园、农村地区幼儿园，获得的学前教育投入资金非常少。很多家庭贫困的孩子不能得到政府学前教育资金的帮助，缺少公平的学前教育机会。

  财政投入资金分配不平均，源于投入资金的使用效率较低。公办学前教育机构在师资和物质方面条件较好，可以收取较高学费，获取资金能力比较强。但是社会和其他地方建立的学前教育机构对于资金的需求更加强烈。因此，政府财政资金用于投入公办幼儿园，远不如将之投入到贫困农村和一些街道办的幼儿园以及家庭经济困难儿童的入园资助上^[5]。

  （三）各级政府投入的责任不明确，事权和财权不匹配

  我国学前教育实施的是“以县为主”的财政管理制度，因此县级及县级以下政府是主要的学前教育管理单位，它们负责学前教育机构的经费投入，并承担学前教育机构的管理职责。中央、省、市政府部门对学前教育的投入较少，主要负责进行引导和奖励补助。各级政府看似分工明确，但地方政府承担了绝大部分的责任。中央和省、市政府部门几乎很少向县级及以下政府划拨学前教育专项资金，对学前教育费用并没有做出预算安排。此外由于分税制的执行引发了“财权上移、事权下移”等多方面问题，导致县及以下政府的事权和财权不一致，一些县及以下政府无力负担学前教育支出。因此，学前教育的财政支出应明确各级政府部门职责，并建立相应的制度来保障。

  （四）学前教育市场混乱，教师队伍质量不高

  学前教育财政投入不足还会导致幼儿机构乱收费现象。非公办的学前教育机构一般都会向学生收取各种赞助费或者其它方面的费用，并通过开展兴趣特长班来增加收入。这部分幼儿园收费较高，部分条件较差的幼儿园为了竞争，会把费用降低，但根本无法为幼儿提供基本的保育和教育服务。1987年出台的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》的通知（劳人编﹝1987﹞32号）规定，对于全日制的幼儿园，要求其园内的平均一名老师负责六到七个儿童，而对寄宿幼儿园，要求平均一个老师负责四个到五个儿童，据此标准可以根据适龄儿童的数量推断所需老师的数量。以2010年湖南省为例，该省140万名适龄儿童共需要约20万名教师。然而实际教师的数量却只有约9万名。这一比例在城乡之间又有差距，多数农村往往只有一个幼儿园老师，全村所有儿童都在一个班里，老师根本无法照顾到每一个儿童，能够确保不发生危险就已不易，辅导和教育更是难上加难。

  三、我国学前教育的政策选择

  社会公平的内涵之一就是受教育平等。学前教育是学校教育的基础，如果没有一个相对公平的教育资源分配，那就意味着受教育者从一开始就参加了不公平竞争，这也为将来个人发展留下了隐患，最终影响的还是社会公平。因此，实现社会公平要从学前教育资源均衡做起。根据公共教育的政策选择，可以从以下几个方面来分析我国学前教育的政策选择。

  一是扩大学前教育的供给。政府在制定学前教育财政投入政策时，应确保一定的财政支出总量，而且对学前教育的财政支持要随着当地经济增长水平逐步提高，同时还要设置专门的教育补助项目，对学前教育给予更有针对性的补助。另一方面，政府应加大对普惠性公办幼儿园的投入, 提高公办幼儿园比例，增进各类幼儿园之间的合作和交流^[6]，提高社会教育产品的质量和数量，为培养各类人才奠定坚实基础。

  二是根据地方贫富差距对学前教育制定合理的补助标准。根据教育资源分布情况调整投资布局，改变教育资源分布不均衡的现状。根据不同地区的教育资源配置，重点补助经济、教育水平低的地方，使得教育投资真正惠及需要帮助的人，真正体现社会公平。

  三是合理划分学前教育管理责任。根据地方层级确定责任大小，责任大的多出资。中央政府负担整个补助项目资金的主要部分，各级地方政府也要提供一定的资金支持。从全局出发，建立一项专门的制度以确保支持学前教育的资金。

  四是政府应履行对学前教育的财政投入的监督责任。截至目前，我国对补助学前教育的经费如何使用还缺少相应的政策法规。政府应制定相关的法规和制度，确保学前教育经费专款专用和规范使用，最大限度发挥财政资金的使用效益。

[参考文献]
[1]蔡迎旗，冯晓霞.我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（上）[J].学前教育研究,2006,(1).
[2]蔡迎旗，冯晓霞.我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（下）[J].学前教育研究,2006,(2).
[3]张新芳，王海英.对2010年以来我国学前教育财政投入政策的分析[J].幼儿教育,2013,(9).
[4]柏 檀，熊筱燕，王水娟.我国学前教育财政投入问题探析[J].教育与经济,2012,(1).
[5]田志磊,张 雪.中国学前教育财政投入的问题与改革[J].北京师范大学学报（社会科学版）,2011,(5).
[6]夏 婧,庞丽娟,张 霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考[J].教育发展研究,2014,(4).

编辑：胡梁

The Problem and Policy Choice of Financial Investment in Pre-school Education in Our Country
Chen Huiling, Chen Yuetang

Abstract: Pre-school education is the most basic link in our national education system and the cornerstone of the overall quality of the people. Although the financial system of pre-school education in our country has been changed several times, the present pre-school education financial system that is more suitable for our national conditions has emerged. However, there are still some problems such as insufficient investment, uneven distribution of funds, government responsibility at all levels and confusion in preschool education market. To improve the relevant system, we should start with expanding the supply of pre-school education, setting reasonable subsidy standards, rationally dividing management responsibilities, and fulfilling the responsibility of government supervision so that financial funds can better promote the healthy development of preschool education in our country.
Keywords: pre-school education; financial system; education fairness; education funding; basic education
[作者简介]陈岳堂（1963-），男，湖南宁乡人，湖南农业大学副校长，教授，博士生导师，主要从事教育经济管理及非营利组织管理研究。