当前我国进入了社会矛盾多发期，为了建设和谐社会，应改革相关制度，协调解决各种矛盾。其中，城市房屋征收矛盾就需要花大气力加以解决。人大作为最高权力机关,代表人民行使国家权力,应当在城市房屋征收中发挥应有的作用。
一、城市房屋征收活动频频引发纠纷及其原因分析
自2003年以来，随着我国各地城市建设的快速发展，城市房屋征收工作量不断增加，房屋征收中遇到的矛盾不断升级。由于一些单位征收1补偿不到位、征收安置不落实，工作方法不当，导致城市房屋征收活动引发了众多的纠纷，甚至恶性事件。
很显然，各地频发的房屋征收引发的恶性事件表明房屋征收过程中的操作不当，将会造成政府和老百姓之间的紧张状态，严重影响社会稳定。为了缓解这种紧张状态，国务院办公厅在2010年发出了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，该通知的精神基本与2003年的相一致，都是要求各级地方政府在征收房屋过程中要依法办事，避免恶性事件的发生。可是，该通知的效果与7年前的一样，该通知下发后，各级地方政府实施的房屋征收引发的恶性事件仍然不断地见诸报刊。例如，2010年江西省抚州市宜黄县的房屋征收导致的自焚事件。9月10日，在江西省抚州市宜黄县凤冈镇，叶忠诚等3人为了阻止政府实施的强制拆除房屋的行为，点火自焚，最后导致叶忠诚伤重死亡，另外2人重伤。9月17日晚，抚州市委决定对宜黄县“9·10”征收自焚事件中的8名责任人进行处理，其中，立案调查宜黄县委书记邱建国和县长苏建国[1]。
面对原有的城镇房屋拆迁办法所引发的众多恶性事件，国务院决定改弦更张，于2011年1月21日颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据该条例，城镇房屋的征收主体由原来的用地单位担任改为由被征收房屋所在地的县级地方人民政府担任，与此相应的是，被征收房屋的拆除责任由原来的用地单位承担改为由被征收房屋所在地的县级地方人民政府承担。遗憾的是，即使有了重大变化，但是由于城市房屋征收还是由各级地方人民政府负责实施，情况并没有得到改善。例如，2013年黑龙江省郑国存自焚事件。7月5日上午，家住黑龙江省北安市十二道街的郑国存跑到北安市行政办公中心门前点火自焚，最后不治身亡。该事件的导火索是在双方没有达成协议的情形下，郑国存的房屋被开发商私自拆除，郑国存与开发商之间无法就补偿数额达成一致，无奈之下走了极端[2]。2013年河北省许更武被殴打致死事件。9月1日下午，在阻挡开发商强行拆除房屋的过程中，家住河北省安国市东关街的个体户主许更武遭到手持木棍的人员殴打，后被送到医院治疗，无效死亡[3]。
城市房屋征收活动频频引发恶性纠纷的原因是多方面的，具体分析如下：
首先，城市政府存在着在建设资金短缺的条件下快速发展经济的冲动。冲动一是来自快速发展经济的压力。根据马克思主义历史唯物主义的观点，新的社会形态之所以能够取代旧的社会形态，是因为旧的社会形态不能满足生产力发展的需要了，阻碍了生产力的发展。为了推动生产力的发展，人类社会就会消灭旧的社会形态，而建立新的社会形态。根据这个观点进行推导，我们就可以得出一个结论，既然资本主义社会形态是旧的社会形态，而社会主义社会是新的社会形态，那么与资本主义社会相比较，社会主义社会能够更快地促进生产力的发展。既然社会主义社会能够更快地促进生产力的发展，那么社会主义社会的经济发展速度就不能低于资本主义社会。中国共产党人接受了马克思主义的这个理论。早在《论联合政府》中，毛泽东就指出，评判中国政党的政策及其实践的好坏和作用大小的最根本标准是：它与中国人民的生产力的发展之间的关系。促进中国人民生产发展的政策和实践就是好的，越能促进生产力的发展，作用就越大，反之亦然[4]。后来，在社会主义改造完成后的1957年2月27日，毛泽东指出，与旧时代生产关系相比较，社会主义生产关系更适合生产力的发展，原因在于社会主义社会能够容许生产力快速发展，其发展速度要远远超过旧社会[5]。
为了证实这个理论的正确性，追求高速度的社会主义建设路线和“超英赶美”的思想被毛主席提了出来，并在全党获得通过。毛主席对超过美国进行了理论阐释：根据马克思主义理论，社会主义有优越性，社会主义社会现在已经在中国建立了，既然如此，如果我们不能在五六十年内超过美国，我们就面临着灭亡的危险，这是我们不能接受的结果。所以，我们不仅有超过美国的可能性，而且我们超过美国是必需的和应该的[5]。邓小平同志也认同社会主义社会能够更快地促进生产力的发展这个理论。
1992年初，在武昌、深圳等地的谈话中，邓小平同志强调要注意我国的经济发展速度：经济发展速度慢意味着经济停步，甚至可以说是倒退。当前我国周边的一些国家和地区的经济发展速度超过了我国，如果我国发展得太慢或者不发展，有可能危及社会稳定。我们应当加快发展，力争用20年左右的时间超过亚洲“四小龙”应当成为广东的目标，全国的经济总量则应当隔几年就上一个台阶。虽然我国发展经济不能仅仅追求速度，也要注重稳定和协调，但是，不能绝对化地理解稳定和协调，稳定和协调应当是相对的。中国是一个大国，但尚处于发展中，中国的经济发展不可能是四平八稳的，我国应当尽可能快地发展经济，发展才是硬道理[6]377。二是来自地方政府谋求政绩的自我要求。为了快速发展经济，中央人民政府在考核地方人民政府的政绩时，自然会以地方人民政府发展经济的成果为主，地方人民政府的领导为了获得好的政绩以便加官进爵，自然会加快发展速度。
如果有充足的资金做后盾，快速发展经济可能还不会引发众多恶性纠纷。遗憾的是，许多城市人民政府是在资金缺乏的背景下快速发展经济的，这就可能导致地方政府为了节约建设成本，降低房屋征收补偿标准，在实际的执行过程中，引起百姓不满从而导致冲突。
其次，是法院难以提供和平解决纠纷的平台。虽然根据宪法第126条规定，人民法院可以依法独立行使审判权，任何行政机关、社会团体或者个人都不能干涉其审判活动。但是在实践中，各地人民法院独立审判案件的司法权遭到了破坏。原因在于当地人民法院缺乏独立的人事权[7]和财权[8]，各地人民法院则沦为其工具，为当地经济发展“保驾护航”。也就是说，人民法院的判决不能严格依照法律作出，而是与当地人民政府的方针政策或施政意向保持一致。因而，法律的公正性得不到体现，损害了许多公民对法律的信仰与感情[9]。
再次，是老百姓缺乏用法律方式解决纠纷的习惯。中国当前的法治还不完善，人治的痕迹比较严重，当老百姓与地方人民政府就房屋征收发生纠纷时，老百姓对地方人民政府的政策和解释往往持一种不相信的态度，老百姓变成了“老不信”[10]。老百姓不相信通过行政复议或者行政诉讼能够和平地解决纠纷，而是相信通过越级上访，寻求更高级别的人民政府或者官员出面才能解决问题，老百姓现在是信访而不信法[11]。在不愿意通过法律方式和平解决纠纷的背景下，当面对地方政府或者开发商的强制拆房行为时，老百姓往往采取例如自残等极端行为加以对抗，以死相拼，希望制造严重的事件，以引起更高级别的人民政府或者官员重视，从而解决问题，维护自己所认为的正当权益。
除此之外，还有一个很重要的原因是当地人大没有发挥应有的作用，未对人民政府形成有效制约。
首先，全国人大没有发挥立法作用，制定规范城市房屋征收行为的法律。2000年通过的《中华人民共和国立法法》第8条第1款第6项的规定，对非国有财产的征收只能制定法律。根据该项规定，城市人民政府征收非国有的房屋时，应当依据全国人大或者其常务委员会通过的法律进行。遗憾的是，到目前为止，全国人大及其常务委员会并没有制定规范城市人民政府征收非国有房屋行为的法律。只是在2007年通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，修订了《城市房地产管理法》，在该法第一章“总则”中增加了一条，作为第6条。该条规定，国家出于公共利益的需要，可以征收单位和个人在国有土地上的房屋，在征收房屋的时候需要给予补偿，维护被征收人的合法权益;同时还规定，如果被征收的房屋是个人住宅，国家在征收个人住宅时给予的补偿，应当保障被征收人有住房居住。国家征收国有土地上的房屋的具体管理办法由国务院规定。该决定在形式上满足了《立法法》的要求，通过修改《城市房地产管理法》授权了国务院制定征收国有土地上的非国有房屋的具体管理办法，使城市人民政府的征收行为有法可依。据此，国务院于2011年出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例就是针对国家征收国有土地的上的非国有房屋的具体管理办法。即便如此，全国人大及其常务委员会并没有在实质上落实《立法法》的规定。因为按照规定，全国人大及其常务委员会应当制定详细的法律条款来规范城市人民政府征收国有土地上的非国有房屋的行为，而不能仅仅在《城市房地产管理法》中授权国务院制定具体的办法，由地方人民政府根据国务院的规定来征收国有土地上的非国有房屋，如此将导致地方人民政府征收国有土地上的非国有房屋时的依据并不是法律条款，而是国务院的行政法规。
其次，城市人大没有发挥决策作用，对部分重要的房屋征收做出决定。根据《宪法》第104条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、 决定本行政区域内各方面工作的重大事项。据此，可以讨论的一个问题是某个城市在征收国有土地上的非国有房屋时，在某些情形下，如果这些征收事项构成重大事项，其决定应当由同级人民代表大会常务委员会做出。依据我国的国情，同时借鉴国外的规定，笔者认为房屋征收决定应当由地方人民代表大会常务委员会做出，而不能由当地人民政府做出的有以下情形：城市人民政府需要征收大量房屋;拟被征收房屋是优秀历史建筑或者文物;拟被征收的房屋用于的项目是公共利益和商业利益混合的项目。可是，根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，不管什么情形下的房屋征收决定都是由市、县级人民政府做出。
最后，城市人大没有发挥监督作用，对房屋征收决定的执行过程进行协调。根据《宪法》第104条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级人民政府和人民法院工作，可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。据此可知，县级以上的地方人民代表大会常务委员会拥有监督职能，可以对房屋征收决定的执行过程进行监督，包括征收补偿方案的制定及其实施，征收决定实施过程的纠纷解决等问题。可是，在实践中，城市人大并没有在城市房屋征收决定的执行过程中发挥监督职能，对房屋征收决定执行过程中的一些问题进行协调。
二、国外立法机关在城市房屋征收中的作用及其启示
西方发达资本主义国家的土地以私有制为主，不动产的征收主要是指土地征收，没有区分土地征收和房屋征收，房屋被征收只是土地被征收时的附带结果。
西方发达资本主义国家的立法机关充分发挥了立法作用，都制定了土地征收法。在美国、德国和加拿大这样的联邦制国家，联邦立法机关没有制定全国统一适用的土地征收法，而是联邦的各个组成部分(邦、州或者省)制定各自的土地征收法。在英国、法国和日本这样的单一制国家，国家立法机关制定有全国统一适用的土地征收法。
西方发达资本主义国家的立法机关在有些情形下还发挥决策作用，由立法机关对特殊土地的征收做出决定。例如，《英国土地征收法》规定征特殊的土地时，未经国会同意，征收命令不能生效1。这些特殊的土地是以下几类：一是地方政府和公用事业单位拥有的土地 2;二是授权受托人管理的国家信托财产3;三是废弃的墓地、公园、公共娱乐场所、《英国圈地法》规定的共用地、城镇和乡村绿化地以及油田和矿区4 。法国在1958年以前存在着立法征收。所谓立法征收，就是通过议会制定法律，国家根据该法律征收特别重要的土地。只不过这种制度在1958年改革时被废除了[12]。加拿大的《马里托巴省土地征收法》规定，当本省需要征收土地，而由代理人充当土地征收申请人时，土地征收审批决定由立法机关根据执行委员会成员提交的代理人的报告做出5。根据《基本法》第14条第3款第1句的规定，德国联邦宪法法院将德国的土地征收分为两种，一种是立法征收，即通过立法机关直接立法进行征收，另一种是行政征收，即行政机关根据立法机关制定的法律进行征收[13]。立法征收实际上是立法机关充当了土地征收的审批机关，只不过德国很少运用立法征收。在美国，在科罗案判决之前，不同的州对征收审批机关的规定不同，从总体上来讲，存在着三种模式。第一种是由法律授权拥有征收权的行政主体自己决定，即由行政机关或者法律授权可以征收土地的其他组织自己决定，如纽约州。在这种模式下，征收决定由行政主体自己做出，被征收人如果对行政主体征收决定不服的，可以向法院起诉寻求救济;第二种是由法院决定，如佛罗里达州和西弗吉尼亚州。在这种模式下，行政主体自己不能就征收做出决定，而是必需向有管辖权的法院起诉，由法院决定行政主体提出的征收申请能否实施;第三种是由立法机关决定，如康涅狄格州。在这种模式下，行政主体自己不能就征收做出决定，而是必需向当地的立法机关提出申请，由立法机关决定行政主体提出的征收申请能否实施。在科罗案判决之后，有的州修改了土地征收的审批机关，赋予了立法机关对个案的审批权，例如犹他州。该州修改后的土地征收法规定，当市、县和镇是征收申请人时，非经当地的立法机关同意，它们不得征收财产6。另有州规定征收特定的土地时，由立法机关审批决定，如俄亥俄州。该州修改后的土地征收法规定，只有当立法机关认为征收处于衰败地区或贫民窟的财产属于公共需要时，才能征收这样的财产7。还有的州规定，未经立法机关审批同意，不得通过征收将一个私人的财产转让给他人，如佛罗里达州。该州修改后的土地征收法规定，需经该州参众两院3/5的绝对多数同意，才能通过征收将一个私人的财产转让给他人1。另外，在立法机关就是征收审批机关的一些州，提高了通过征收申请的门槛，例如，康涅狄格州。在科罗案判决之前，开发机构在进行城市改造，征收私人财产时，只需要城市议会过半数的简单多数同意。在科罗案判决后，该州修改后的土地征收法则规定，未经城市议会2/3的绝对多数同意，开发机构不得通过征收获得不动产2 。
国外立法机关在土地征收活动中作用的发挥，给了我们有益的启示。一是为了规范城市人民政府征收国有土地上的非国有房屋的活动，应当加强立法，制定全国适用的统一的房屋征收法。二是对于特殊情形下的房屋征收，应当由人大作为审批机关做出决定。
三、人大在城市房屋征收中发挥作用的必要性和可行性
(一)人大在城市房屋征收中发挥作用的必要性
1.加强人大作用的需要。虽然人大在法律文本上的地位很高，但是人大的法律地位在现实中并没有落实，主要体现为人大与党和政府的实际关系不正常。从理论上说，党与人大之间的关系应当是：党应当在宪法和法律范围内对人大实施领导。党对人大的领导应当只是一种政治领导，党的主张要通过法定程序才能上升为国家意志，党的路线、方针、政策的实现不能仅仅靠强迫命令，而要通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众积极参与。但在现实社会中,有些地方的人大常委会的委员长会议或主任会议被党组包办代替，党组通过压服或强行的办法通过自己的主张;人大被一些党委的组织部门当作二线机关，用来安排从党委、政府退下来的干部;更有甚者，有的地方的人大被当地党委看作自己的隶属部门，被当群众团体看待;在选举和任命国家机关人员的过程中，强调党委的推荐要一锤定音，提案人的意见不受尊重，人大只不过是依据法律规定履行一下任命程序而已。这些做法表明，党对人大已不是一种政治领导，严重侵害了人大的独立性和自主性。另外，当前在一些地方，人民政府与人大的关系也没有理顺。依据宪法规定，各级人民政府由人大产生，各级人民政府对人大负责，然而在有的地方，有时候人民政府事实上也超越于人大之上，有的人民政府习惯将自己当作党委的执行机关，遇事向党委或上级机关请示，向人大报告被看作是走过场，人大只是政府的工具，用于“履行法律手续”的。有些政府官员甚至认为人大监督政府是“找麻烦”“干扰工作”，没有把人大当作权力机关。人大与党委和人民政府的这种实际生活中的关系导致人大缺乏独立意志，也欠缺保障机制来维持人大独立地位，甚至也不努力争取应有的法律地位。这种权威性和认可度的降低弱化了人大的地位[14]。虽然导致人大的法律地位和实际地位存在差异的原因有多种，但是，人大没有在事关老百姓的切身利益的事件中发挥作用应当是一个重要原因。如果人大能够在城市房屋征收中发挥作用，这将有助于改变人大的形象，提高人大的地位。
2.构建和谐社会的需要。2011年6月22日，由北京市信访办和零点集团成立的社会矛盾和社会问题独立观察与对策研究中心揭牌，这是国内首家社会矛盾研究机构。在成立仪式上，新成立的中心发布了首个研究成果——城市房屋征收系列调查成果。该调查研究成果显示，城市房屋征收矛盾已成为现阶段我国社会首要矛盾，无论在广度、深度和烈度上该矛盾都要显著高于其他社会矛盾[16]。城市房屋征收引发大量矛盾的原因在于将对发展速度的追求放在了首位，在快速发展的压力下，城市政府直接或者纵容开发商实施了一些不合理的强制拆除被征收人房屋的行为。为了构建和谐社会，现在到了改变由政府独自掌控城市房屋征收的政策和执行的垄断模式的时候，应当充分发挥作为人民代表的人大在城市房屋征收活动中的作用。
3.提高房屋征收活动社会效益的需要。当前的城市房屋征收活动的社会效益比较低，体现在两个方面：一是城市政府直接或者纵容开放商实施的一些不合理的强制拆除被征收人房屋的行为，伤害了一些被征收人的心，严重损害了当地政府的形象。二是城市政府对一些本应采取强制拆除措施的房屋又迟迟不采取措施，寒了当地一些群众的心，也严重损害了当地政府的形象。例如，长沙市雨花区雨花亭小学校门口有一栋“钉子楼”，该楼是在2004年韶山南路拓宽时遗留下来的，该楼将人行横道“拦腰截断”，雨花亭小学800多名学生只能拐到公交车道上行走才能通过这栋楼，到2013年6月时，这栋楼都还没有被拆除[17]。很显然，修建道路是为了公共利益，没有任何争议，有人反对时，依法强制拆除不会有任何异议，可是长沙市人民政府却在近10年的时间内不拆除应当拆除的房屋。为了提高房屋征收活动的社会效益，改善政府形象，有必要发挥人大的作用。
(二)人大在城市房屋征收中发挥作用的可行性
1.符合人大的法律地位。我国宪法对人大的性质和地位有着明确的规定。《宪法》第57条规定中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。《宪法》第58条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。《宪法》第96条规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。《宪法》第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。《宪法》第62条、63条、第67条分别规定了全国人民代表大会和全国人大常委会的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第1款第4项采用“列举加概括式”方式规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权讨论、决定本行政区域内的所有工作的重大事项，各级人民代表大会常务委员会可以讨论的重大事项范围没有限制。从这些规定可以看出，在国家权力的纵向体系中，各级人大处于最高一级;在国家权力的横向体系中，各级人大处于核心地位[17]，人大在其管辖区内享有全面的、独立的统治权，它可以随时决定国家的各项重大事项[18]。《立法法》第8条第1款第6项规定，对非国有财产的征收只能制定法律。根据《宪法》和《立法法》的规定，全国人大或者常务委员会有权制定规范城市房屋征收的法律，当一些房屋是否被征收影响巨大时，可以作为辖区内的重大事项由城市所在地的人大或者其常务委员会予以决定。
2.可以找到处理问题的人才。现在的地方人大常委会的组成人员存在年龄结构、知识结构、专兼职比例结构不合理等方面的问题。首先，在年龄结构上，主要表现为常委会组成人员平均年龄偏大。在选配人大常委会组成人员时，大多是安置接近党委政府干部的退休年龄、“退居二线”的同志到人大常委会来过渡一下。其次，在知识结构上，人大常委会组成人员缺乏专业人才。由于安排照顾的因素偏多，地方人大常委会组成人员的知识结构失衡的情况比较普遍，主要是法律、财政金融、科技、城市建设等方面的专业人才所占比例比较少。最后，在专兼职比例结构上，专职人员少，兼职人员多。专职人员多是从党政机关“转过来”“退下来”的，这些人经验丰富但精力却往往不济;兼职人员虽然年富力强却没有时间从事人大工作[19]。地方人大常委会目前的人员结构存在着以上问题，是妨碍地方人大常委会有效履行职责的障碍。但是，这些问题并非没有解决的办法。从长期来看，这些问题需要通过改革人大常委会的人员结构来解决，即将年富力强的领导委派到人大常委会工作，增加人大常委会的专职人员，减少兼职人员，增加一些法律、财政金融、科技、城市建设等方面的专业人才。在短期内，可以借助外力来解决这个问题。地方人大常委会在处理城市房屋征收中的一些专业问题时，可以通过聘请法律、财政金融、科技、城市建设等方面的专业人才来协助解决。
3.人大代表具有特殊地位。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，人大代表具有特殊地位，有权利和义务协调处理城市人民政府与被征收人之间在房屋征收活动中发生的纠纷。该法第3条第1款第3项规定，人大代表有权对各方面的工作提出建议、批评和意见。对于人大代表提出的建议、批评和意见，有关部门必须给予回复。该法第42条规定，当人大代表提出了建议、批评和意见时，相关的机关或者组织应当认真研究办理，并在交办之日起3个月内给予答复。如果建议、批评和意见涉及面广，难以处理的，可以延长办理期限，但最后答复的期限不能超过6个月。该法第4条第1款第5项规定，人大代表有义务与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。既然人大代表有权利对城市政府的工作提出建议、批评和意见，就应当可以对城市政府在房屋征收活动中的工作提出建议、批评和意见。既然人大代表有义务与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为选区居民服务，当该选区的居民的房屋被征收，并与当地政府发生纠纷时，被征收房屋所在地的人大代表就应当将被征收人的意见和要求向当地政府提出，沟通双方当事人的意见，促进争议和平解决。
四、人大在城市房屋征收中发挥作用的措施建议
一是发挥全国人大常委会的立法作用，制定规范城市房屋征收行为的法律条款。
在当前全国人大及其常委会尚未制定规范城市房屋征收行为的法律背景下，为了发挥全国人大及其常委会的立法职能，非常有必要根据《立法法》第8条第1款第6项的规定，制定规范城市房屋征收行为的法律条款。
规范城市房屋征收行为的法律条款的立法主体应当是全国人大常委会。根据《立法法》第7条第2款的规定，全国人大只负责制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。虽然《立法法》没有明确规定基本法律的范围，但是通过总结全国人大的立法实践可以发现：全国人大制定的法律非常有限，只制定了《刑法》《刑事诉讼法》《民法通则》《民事诉讼法》《合同法》《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》等30部左右的法律，许多非常重要的法律都没有被列入基本法律范畴，而是由全国人大常委会制定的。例如《反垄断法》《反不正当竞争法》《产品质量法》等基于全国人大的立法实践，由全国人大常委会制定规范城市房屋征收行为的法律条款更合适一些。
规范城市房屋征收行为的法律条款的立法形式可以通过修改《城市房地产管理法》完成。我国目前的《城市房地产管理法》是在1994年制定的，已经过去近20年的时间了，随着我国经济和社会的发展，该法的许多规定需要修改，正好可以搭这个顺风车，将规范城市房屋征收的法律条款放在该法里面。这种规定模式正好和农村集体土地征收条款放在《土地管理法》里面形成一种对应。
规范城市房屋征收行为的法律条款的主要内容有：(1)可以征收城市房屋的公共利益的范围;(2)征收城市房屋的审批机关;(3)补偿标准和安置内容;(4)补偿安置方案的制定和实施;(5)争议的解决途径。
二是发挥城市人大及其常委会的决策作用，对部分重要的房屋征收做出决定。
为了落实地方人大及其常委会的重大事项决策权，借鉴国外的规定，未来的城市房屋征收法律条款应当改变《国有土地上房屋征收与补偿条例》在房屋征收审批权方面的单一配置模式，将部分房屋的征收审批权授予被征收房屋所在地的城市人大及其常务委员会，由城市人大及其常务委员会和城市人民政府分享房屋征收审批权。
城市人大及其常务委员会负责以下三种情形下的房屋征收决定：(1)拟被征收的房屋超过了500户的;(2)拟被征收的房屋是优秀历史建筑或者文物的;(3)为了发展经济的项目拟征收房屋的。这三种情形下的房屋征收决定之所以交给城市人大及其常务委员会决定，是因为城市人大及其常务委员会做出的决定更具有权威性、代表性和科学性，可以减少决策失误，减少决定执行过程中的阻力。首先，当拟被征收的房屋超过了500户时，说明工程建设项目的投资巨大，需要事先的科学决策，避免市、县政府首长“拍脑袋”式的盲目决策。其次，当拟被征收房屋是优秀历史建筑或者文物时，说明被征收房屋具有重要价值，是否征收和拆除该房屋，需要审慎的民主和科学决策，决策一旦失误，损失无法挽回，不能仅由政府决策。最后，当为了发展经济的项目拟征收房屋时，意味着工程建设项目并不是为了纯粹的公共利益，公共利益和商业利益可能融合在一起，工程建设项目的公共利益属性存在争议，这时，城市人大或者常务委员的决定更具有权威性和代表性，即使有房屋被征收人对决定不满意，也可能会接受城市人大或者常务委员会做出的决定，而不是在决定执行过程横加阻挠。
市、县人民政府发现工程建设需要征收房屋时应当及时向城市人大常委会报告，提请城市人大或者常委会做出决定。在城市人大开会期间，房屋征收决定由城市人大决定;在城市人大闭会期间，由城市人大常委会决定;城市人大常委会不能做出决定时，应当召集和主持召开人大临时会议，提交城市人大决定。市、县人民政府不能确定某个项目的房屋征收决定是否需要由城市人大及其常务委员会做出时，应当提请城市人大常务委员会决定。
三是发挥城市人大常委会及其代表的监督作用，对房屋征收决定的执行过程进行协调。
根据记者调查，对房屋征收不满的人有超过半数的人是因为对房屋征收补偿不满，其中声称征收补偿低于市价的占35.8%，声称补偿不公正，与自己家庭情况相同的其他家庭拿到的补偿款要高于自己家庭的占14%，另有声称实际的补偿与合同承诺的补偿不一致的占9.7%[15]。根据这些数字，我们可以发现，房屋征收引发的纠纷超过半数是房屋征收决定执行导致的。
减少房屋征收决定执行过程中产生的纠纷的一个办法是发挥城市人大常委会及其代表的监督职能。
当房屋征收决定执行部门草拟了房屋征收补偿安置方案后，应当将该方案的草稿分送给城市人大常委会及被征收房屋所在地的城市人大代表，城市人大常委会收到征收补偿安置方案的草稿后，可以聘请相关专业人士对该方案的科学性和公正性进行评估，提出修改意见，反馈给房屋征收决定执行部门。
当房屋征收决定执行部门草拟了房屋征收补偿安置方案后，还应当将该方案的草稿在当地流通的报纸上公布，并存放在一个公众可以自由阅览的地方，将城市人大常委会及被征收房屋所在地的城市人大代表的联系方式及联系人告诉房屋被征收人，同时提醒房屋被征收人，如果对征收补偿安置方案的草案有意见的，可以直接向房屋征收决定执行部门反映，也可以向城市人大常委会或者被征收房屋所在地的城市人大代表反映。
在房屋征收补偿安置方案的制定和落实过程中，城市人大常委会觉得有必要时，可以组织相关人大代表，在聘请相关专业人士予以协助的情况下，对有关问题进行专题调研，并提出相应的意见或者建议，督促房屋征收决定执行部门予以落实。
当城市人大常委会和房屋被征收所在地的代表发挥自己的监督作用时，就能够改善房屋被征收人面对政府时的弱势地位问题，房屋征收决定执行部门就有可能及时、妥善地解决房屋被征收人提出的问题，避免矛盾激化。因为城市人大常委会或者代表是权力机关的代表，其提出的意见和建议对政府部门及其工作人员有约束力。
综上，在矛盾多发期和平解决城市房屋征收过程中的纠纷是我国需要认真探讨的一个问题。我国当前的城市房屋征收之所以会引发许多恶性事件，甚至群体性事件，其中有一个重要原因就是人大没有很好地发挥作用。考察国外的经验，我们可以得出结论，立法机关可以在城市房屋征收过程中发挥作用。我国是社会主义国家，这种社会性质决定了我国的城市房屋征收不能变成掠夺房屋被征收人的工具，而应当是我国土地资源有效配置的助推器。因此，为了和平地解决城市房屋征收过程中的纠纷，我们需要发挥人大的立法、决策和监督作用。
[参考文献]
[1]刘刚.宜黄书记县长因自焚事件落马[N].新京报.2010-10-11.
[2]肖劲彪.黑龙江北安市一名男子因房屋被私拆后自焚[N].黑龙江晨报，2013-7-6.
[3]李超,许梦娜.河北一个体户拆迁过程中身亡[N].新京报.2013-9-3.
[4]毛泽东.毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社,1991.
[5]毛泽东.毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社,1977.
[6]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].人民出版社,1993.
[7]朱城.司法独立的行政阻隔与解决期待[J].哈尔滨学院学报. 2008，(4).
[8]彭兴庭.司法独立先得财政独立[N].中国经济导报.2005-10-08.
[9]陆仁茂.“保驾护航”刍议——从司法独立的角度思考[J].理论与改革.2005，(5).
[10]刘可韵.老百姓为何会变成“老不信”?[J].中国人大，2011，(24).
[11]刘仁文.中国人为何信访而不信法，领导文萃[J].2009，(14).
[12]王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社,1988.
[13]M·沃尔夫.物权法[M].吴越，李大雪，译.北京：法律出版社，2004.
[14]齐四明，黄利红.试析人大法律地位与现实地位的落差[J]，安徽警官职业学院学报,2003，(2).
[15]张艳.机构调查显示拆迁矛盾已成为我国首要社会矛盾[N].京华时报，2011-06-23.
[16]李琪、廖为.不满200万拆迁赔偿 长沙“钉子楼”霸人行道9年[EB/OL]，http://roll.sohu.com/20130606/n378156172.shtml.
[17]马奔.关于党与人大在国家地位的理性分析[J].人大研究,2005，(9).
[18]齐四明，黄利红.试析人大法律地位与现实地位的落差[J].安徽警官职业学院学报，2003，(2).
[19]王亚平.地方人大常委会设立之功能检视[J].人大研究，2009，(10).
[责任编辑：谭晓影]
