近代以来，随着国门的打开，欧美国家的城市政治体制和管理制度也逐渐进入我国。在20世纪20年代市政学兴起后，如何借鉴西方模式对城市进行科学的制度管理，成为时人关心的核心问题。

　　一、城市制度的选择

　　城市的制度安排，实质就是如何建立一个现代文明体制下的城市社会的问题，就是一个如何处理城市内部市民与政府以及市民之间关系的问题。当时世界主要国家的市政制度约有5种：一是市议会制度，以英国为代表;二是分权市制，以德、法、意为代表，中国1921年7月内务部所颁布的市制也是效仿此制;三是委员会制，以美国市委员会制为代表，中国广州市暂行市制也是此制;四是市经理制，主要指美国的市经理制;五是市长集权制，也以美国的市长制为代表。当时的学者和政界人士选择几种市政制度的标准是两个：是否能够权责统一;是否能够让具有专业市政知识的人才管理市政。

　　学者们自然倾向于专家治市，在他们眼里，“专家治市”是实现“市民自治”的最佳模式。政府在舆论上赞同这一点，而且培养专门市政人才，实现市政事业专门化，也可以有效遏制国营市政事业的腐败行为。但是，政府又认为，城市大局往往必须要由政界权威来统筹领导。政府要员对议会制并不看好，认为国人的智识水平还不足以支持这种制度。孙科任广州市长时就认为议会制不适合广州，主要源于由于市民无此种智识经验、各部门责任不专等原因，尤其是“市政必须不受地方团体及土豪之掣肘，始足发展。基于此种种原因，此本市所以不采用议会制之缘由也”[1] 。董修甲认为，市议会制由民选市议员及长老组织行政委员会主持市政，“市议会及长老概无经验，主持行政，未必适宜。……我国各市初创市政，尤不宜无经验者主持行政”[2]。甚至有学者称：“倘若市民的教育与道德程度都很高尚而有辨别的能力者，以采市民选举制为宜;倘若市议员都是道德高尚没有党派私心以才能为用人的标准者，以采市议会选举制为宜。倘若议会既有党派的偏心，而市民辨别是非的能力又很薄弱，那未必采用由市议会选出，更呈由官厅审核委任一法为宜”[3]。不少学者同时也认为，中国不适合分权市制，因为此制容易造成权责不清，“其执行机关之权责与议决机关互分之，往往因有互相钳制之处，权限颇不清明，至为不善”[2] 28。“倘若在政治经验幼稚而人民好功避祸的国家采用此制，那么因为分权不清，互相猜忌，而以致发生政潮，市政停顿，于是地方上受了许多损失，而市民生活不能发展了”[3] 25。市委员会制也不适用中国，其容易“以民选无行政经验之委员分任行政，与英制之弊同，颇不适宜”[2]。市委员制的弊端表面为，“一种是它没有把城市行政的职权和责任集中与统一，一种是各行政部门不能延用专家”[4] 7。民国初年的政局动荡、军阀混战已经使得学者们心有余悸，他们希望有一个稳定的政治局面来发展市政，建设城市。在这种心理下，他们多倾向于集权市制，“执行机关权责之大小，亦非重要问题，其责任专一，乃至要也”[2] 28。

　　市经理制相较市委员制更能够克服权责不专的弊端。“市委员制的事权没有彻底的集中，而经理制则否，委员制鉴于过去市政制度把职权分散，故起而补救之，将立法行政两大权集中于一个团体，一方面是杜绝市长专制之弊端，他方面启职权之集中之利益，用意良善。但委员会制……只把职权集中在一个团体，而没有进一步的将事权在委员会集中起来，所以它的流弊所及，便酿成多头政治。……反之市经理制却不但把市权集中了，进一步，以立法权集中于委员会而行政权集中在市经理，委员会有任副市经理之权，市经理对于所管之行政人员亦有权任免，上下衔接，职责专一，一方面没有多头政治之病，更不至于启市长专制之弊”[4] 15。“市委员制既难集中市权于一人，而使属员统率于专门学者之下。故添一市司理制以补其缺陷”[5]18。市经理制“更有市公民直接民权之运用，使城市政治完全在市民控制下进行。……在市经理制之下，政党的色泽是逐渐的淡微下去了”[4]16。在他们看来，市经理制的最大优点是市权集中的同时又不背离分权原则。“在立法方面，采取合议制，可收集思广益之效，在行政方面，采取独裁制，使政令易于实施，故市经理制比其他市政制度确是完善得多”[4] 16。市经理制“不独为权责专一之市制，并亦为专门人才市政府之市制。此外，关于市民监督市政府之直接民权，亦有明确之规定，是更合民治精神也”[6] 37。“经理制之成败，系乎经理一身，故经理才能之优劣，即市政兴衰之所系。故选任经理要谨慎从事，决不能受政党之操纵，亦不能受政客之包围”[4] 19。“市司理制之佳否，全恃乎市司理之人材如何为定。故其人为全市所依托，不可不谨慎选用。然委员会时有任用私人之事，故现在各市，有合请他处之贤能以为本市司理，实善政也”[5] 19-20。

　　因此，学者们多不倾向西方5种市制的前三种，而更著意后两种。主要理由就是前三种制度既不能够保证市政专业人士管理市政，又容易造成权责不明，导致市政建设缺乏统一核心。当时的市政学者和执政者主要就是在经理制和市长制中进行比较、选择。这种选择，实质上也就是为了解决官员治市和专家治市的矛盾，有学者提出：“大城市最好用集权市长制，因为大城市事务纷繁，变化迅速，由市长掌握全权，行政独裁，才能遇有紧急应付裕如;另外加以市民与市议会严密之监督，市长自不敢大权独揽，营私谋利。在小城市最好用市经理制，因市经理为市政专家让他主持执行部一切特权，市政设施自能振兴”[3] 26。而在小城市里，“即使不用市经理制，那么对于市长人选，也应任用市政专家，这样中国的小市市政才有兴旺腾达的希望呢!”[3] 26董修甲也认为：“集权市长制，亦最适宜之市制，更最适宜于大都市。”[6] 39市经理制“规定议会甚小，又为不分区选举制，是最适合于小都市。”[6] 37并说：“各国办法，颇不相同，然则以何法为最善?应之曰，集权市长制，自应由市委员会公选。市经理制，自应由市委员会选举。前制为大市之合宜制度，后者为小市之适当制度。至其他市制，概不甚善”[2] 28。当然，也有人不同意市经理制只适用于小城市、市长制适于大城市、市委员制适于中等城市的观点，认为市经理制才是最优越的制度，“它具有委员制之优点，却没有委员制的缺点，它能得到专家，因为在市委员制中，委员由人民选举，而委员又负担着行政上的责任，由人民的选举而欲期专家之获得，是不易做到的。它具有市长制之优点……可没有市长制之弊，因市长制下的议会和市长的职权分得太清，互相倾轧，而经理制则把职权分得易于施行。市长制易流于一人专制，而经理制因任免之权操之于委员会，则流于专制之病可免”[4]19。潘绍宪也称：“市司理资格，须具工程学识，人品须高尚，行事须敏捷，以土木工程师为最宜，美国各市用之而收实效。故现代市政组织，以此制为最新最善。”[5] 20

　　当时的市政学者在城市体制方面的探讨，其积极着手解决的是：一方面要令城市事权集中，权责统一;另一方面，在此前提下如何让专业人士有足够大的空间参与对城市的治理，来防止官员的独裁、颟顸。最终，希望稳定、统一的要求占了上风，特别是随着南京国民政府成立，国民党中央政治会议于1927年通过《特别市组织法》和《市组织法》，以法律的形式确立了建立“一党专政”的现代城市政府机制。由此，当时中国的城市多采用了集权市长制。

　　二、从分权到集权、“民治”到“官治”的内部管理体制

　　现代城市管理体制的核心理念是三权分立。曾任汉口特别市市长的刘文岛就十分醉心于孟德斯鸠的“三权分立“说：“政治学上之分权说，不过如经济学上之分业耳，换言之，不分权则非立宪谬也。不分权则政务迟滞不举，生种种障碍，无以善治是也。”[7]当时许多市政学者都研究了欧美的城市管理模式。1927年通过的《特别市组织法》和《市组织法》之所以遭到学者的猛批，一重要理由就是缺乏自治精神，“北京政府所规定之《市自治制》对于此点实有相当之注意，而惜乎徒托空言，未见实行。此项国民政府市政法规则偏重实际状况。窃意目前实况固应顾及，而远大计划不可忽视。此项法规虽有市参议会之规定而其职权实极狭小，此应有相当之考虑者也。再者市参议会之例会每年举行二次，效法拉丁国家制度，是否适合国内市情，亦有讨论之必要。”[8]1930年，国民政府重新制定了《市组织法》，1937年又重新施行《中华民国修正市自治法》，将市机关改为市政会议(市政府)和市议会。这些体制对于保障城市自治、市民自治不能说没有效用，但正如时人所说，城市始终受制于国民党的“党治”，成为专制政治的附庸。若刘文岛这样热切追求西式民主理念的学者官员，到了这种现实框架中，也不得不服从国民党的“党治”理念。

　　而且，有部分学者也并不完全赞同西方的“分权”管理思想，较有代表性的人物便是张慰慈。他并不一味地宣扬三权分立、民主自治等原则，而认为普通市公约是利弊参半：其优点是禁止立法机关随便干涉城市的内部事务，并使立法部不致为讨论城市方面的事务而浪费太多时间，其缺点是使各城市不能试验新的制度，城市不能从积极方面创制新的政治制度和方法[9]150-151。而市议会方面，欧洲和美国有着较大的差别。欧洲的市议会是城市政府中最重要的最高机关，城市政府中的一切机关须受市议会节制，各城市并无行政和立法职权分立的制度。而美国市议会的权力自美国革命以后就逐步被立法部削夺，一切行政权都已经转移到了市长和其他官吏手中。“美国各市议会的职权近来愈缩愈狭，有许多市议会差不多没有什么重大的职权，只是一个有名无实的立法机关而已”[9] 283-284。也就是说，美国的市议会已极不具备行政职能。对于市长的权力而言，欧洲市长是由市议会选举而出，对市议会负责;只有美国与加拿大把市长职位作为城市政府中的独立机关，并具有选派市委员会，任命行政官吏的权力。当然，张慰慈也承认，美国各城市对于是采取市长制还是采取委员会制或经理制，其实是不甚统一的。张慰慈在自己的文章中并没有明确表达他对分权制度的看法，但他在介绍美国城市制度时多次描述了分权的弊端，“严格地把行政和立法事务分立，却很不利于市政的进行。……市长的职权太大，市议会的职权太小。市议会既没有多少立法事务进行执行，市议员就想干涉他们职权范围以外的事务。其结果就使市议会和市长及其附属的行政官吏时常发生冲突，以致一切市政事务不能进行。城市政府中的分权制度万不能使立法和行政两种机关和衷共济，却是他们互相冲突的原因。”[9]301他还多次提到市议会对市政事业的掣肘作用，“凡市议会下所办理的事务总是办得很不好，但市长所办的事往往办得很好。市议会对于各项事务往往迟延不办，并且还不肯负责;市长却把一切事务办得很快，并且公开办理。”[9] 299在张氏的著作中，明显地带有对权力集中的偏爱。

　　权力完全集中于行政机构或市长一人手中的弊端，学者们不是没有意识到。张慰慈研究了当时世界城市状况，对此如是解释，“政客把持政权的弊病总是要发生的。凡政府组织的实在情形和法律所规定的政府不能符合的时候，城市行政方面的种种事务决不能有良好的效果。这种缺点的发生，大都均因不明白城市的实在情形，采用一种不适用方法，其结果就使执政人员的责任不分明，民治的目的不能达到”[9] 91。有学者认为中国几千年来就是一个集权国家，官僚机构极其发达，在此种行政机关统治一切历数千年的习惯下，“予意在原则上我国的中枢对于城市，应采行政机关监督制，但应稍加变通。我们应该立即让市民实行选举，但又选举权者，应以曾受过小学教育或同等教育者为限。应该让其选举市议员，但初行之时应让其只选一半，而其余一半，应由上级官厅指派。应让其选举市长，但应使其选出二人以上，由上级官厅择一任命。待其较有经验，得有运用民治的习惯，然后将选举权推广，将选举市长及市议员之权，使之完全运用。市政府政策之决定，如某事当兴、某事当革，应完全让市长及市议会行之，但中枢对其财政权，如征税、借债等，应用法律明文限制，而对其施政之技术方面，应加指导，对其舞弊违法，应行严厉纠正干涉”[10]18-19。这种观点虽不同于彻底的将大权集于市长一身，但无疑还是主张集权管理而非分权。

　　在倾向于集权的同时就必然产生“官治”倾向。采用“官治”的理由是，市民的自治能力尚未达到成熟的阶段，因此需要政府的督促。孙科在广州执政时明确说：“在目前办市政，一定要采取集权的委员制，委员是由政府任命的，要对政府负责任。”[11] 13并以切身经验说，“目前市民的程度，还不能够直接负责办市政，所以不可没有政府的指导”[11] 14。此外，在选举制下城市执政者的任期过于短促，使得执政者常常存了个五日京兆之心，没有精力也没有热情去实施他们的城市建设蓝图，“美都市之当局，皆出于民选。普通的任期，只一年，较长者亦无过二年，或三年一任者。每经一度之选举，市政职员则更换一次。故当局者纵有极良善之改建计划，皆不能亲觑其成功。因之设计，往往不甚远大。而所耗公款，又常溢乎预算之上。”[11] 14而美国后来在各城市增设专司主持市政事宜，“此弊乃大减” [12]。不仅是掌握大权的国家、城市执政者，即使是一些留学过欧美学习了现代市政理论的市政学者，也逐渐开始倾向于“官治”，尽管他们在某些具体问题上会猛烈抨击政府官员的颟顸、腐败，但又同时倾向于政府的权威。1926年，武汉署名“立庵”的学者在《市声周报》上刚刚抨击市政府财政不透明，撰文大讲市政府要由市民监督、城市非市长之私产等道理，马上又在同期另一篇文章里主张市政府要加强对民众的管理。针对拆除武昌城、创办新市的计划来说，他主张“民难与虑始，可与乐成”，鼓励市政府“欲求成功，必须牺牲，则欲建设新市，终必牺牲旧市。”[13]这种矛盾心态便成为了民国市政思想的一个特色。

　　这些学者的理念或许主观上并不完全是为了国民党的政治需要而发，他们的考虑确有其合理成分，他们对欧美城市发展历史和当时状况的研究也是实事求是的。即使到了今天，中国的城市也不能完全按照那种理想化的“分权”哲学去治理，但是，以张慰慈等人为代表的主张集权管理的思想客观上的确促成了集权市长制的实现。当时的城市“诸事皆由市长一人独裁，就是所谓市会，也是没有的。”[14]这适应了国民党统治的需要，并有意无意迎合了“官僚治市”这种模式。这种“官僚治市”的模式在实践中必然和“市民自治”理念产生深刻矛盾。学者会在一定程度肯定“官治”的必要性，但在现实里，官员们的素质却常常令他们格外失望。当城市的行政管理大权集中到一人手上时，而这个人又缺乏良好的现代城市建设知识结构和道德素质时，“城市自治”和“市民自治”的理想就难以实现。民国时期在集权市长制统辖下的各大城市，尽管在形式上也具有了一些民主体制的架构，如临时参议会、市政会议，制度上也有1930年颁布的《市组织法》、1937年颁布的《市自治法》等等，但实际上城市的主导权掌握在官方之手，城市自治权极其限。当时已有人尖锐指出，虽然“市制之演变，乃由专制而逐渐民主，由政府统理而逐渐自治，”但是，“我国现行市制，略似美法之集权市长制，不过市长及官吏由上级政府委任而已。就其行政而言，纯为上级政府之代表机关，只对上级政府负责而已，十余年来，市政进步较大，离达自治团体之资格尚远也”[15]。而且，城市主要还是采取上一级政府直接委任当地官员的做法。官员直接对上级负责，而非对市民负责。一旦当政者不懂市政规划，盲目指挥，就必然影响城市建设。这些问题始终困扰着民国政界。当我们站在今天的高度回望历史，必须承认，即使“专家政治”也不是真正的“民治”，民国的市政专家们一边宣扬“民治”，一边又对市民参与管理城市的直接民主制度怀有排斥之心，因此就只能乞灵于“专家”与“官僚”互相辅助与共管。但是，不论“官僚治市”还是“专家治市”，都还是一种顶层设计的“精英政治”，不是自下而上的“大众政治”。城市真正的民主、自治，毕竟只能体现在老百姓是否有参与城市事务管理的权利以及权利的大小上。

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-14.

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[责任编辑：李利林]