《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，是新世纪以来党中央连续发出的第十四个指导“三农”工作的“一号文件”。今年的一号文件，突出了农业供给侧结构性改革这条主线，加快培育农业农村发展新动能，提出了一系列新政策、新举措，对做好当前和今后一个时期农业农村工作具有十分重要的指导意义。

一、用新的思路推进农业农村改革

　　经过多年的努力，我国的农业农村发展迈上了一个新的历史台阶，进入了一个新的发展阶段，但农业发展仍然面临许多新的情况和问题。农业发展的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，阶段性的供过于求和供给不足并存[1]。特别是农产品需求升级了，有效供给跟不上;资源环境承载能力到了极限，绿色生产跟不上;国外低价农产品进来了，国内竞争力跟不上;农民增收传统动力减弱了，新的动能跟不上[2]。基于对当前农业农村形势的判断，党中央出台了《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，用新的理念、新的思路、新的举措指导当前和今后一个时期农业和农村的改革发展。

　　深入推进农业供给侧结构性改革，既是我国整个供给侧结构性改革的重要一环，也是我国农业农村发展思路的一次重大转变。农业供给侧结构性改革可理解为农业供给侧结构性调整+改革。但这次供给侧结构性改革不同于以往的结构性调整，不是简单的少种点什么和多种点什么，不是寻求总量平衡、数量满足，而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位的新变革。

　　1.主要目标新。农业改革发展的主要目标历来是增加农民收入和保障有效供给。深入推进农业供给侧结构性改革，是根据我国当前的现实情况，赋予了农业农村改革主要目标新的内涵。

　　我们党一直把“农民增收”放在农业改革和农村工作的第一位。农民收入能否增长，他们的钱袋子是否鼓起来，是检验农村工作成效的一个重要尺度。“小康不小康，关键看老乡”。当前我国农产品价格上涨乏力，而农业生产资料价格居高不下，支撑农民增收的传统动能逐渐减弱。在国内外农产品市场供求和价格发生重大变化的背景下，靠不断提高农产品收储价格来增加农民收益难以为继。因而，农业供给侧结构性改革的目标，就是通过改革，挖掘增收新的潜能，培育增收新的动能，拓展农民增收新的渠道，优化农业供给体系，提高效率，使农民的钱袋子鼓起来。

　　长期以来，农产品供给总量不足是我国农业发展的主要矛盾，增加农产品产量一直是我国农业政策的重心所在。经过多年的努力，我国的农业综合生产能力不断登上新的台阶，粮食安全和重要农产品供给得到有效保障。随着城乡居民消费结构加快升级，人们不仅要求吃得饱，而且要求吃得好、吃得营养健康。目前，从市场供给体系看，市场需求旺盛、适销对路的高品质安全健康的农产品，国内生产供应不足，或供应成本过高，许多国内中高端农产品靠进口解决，而一些大路货产品，国内供应充足，卖不上价，有的滞销积压[3]。针对当前供需状况，农业供给侧结构性改革的另一个目标，就是要以市场为导向，紧跟消费需求变化，源源不断地提供各类优质农产品来满足人民群众的各种消费需求。

　　2. 主攻方向新。农业发展的最终目的是满足广大人民群众对农产品日益增长的多样化和个性化需求。顺应国内农产品消费结构升级，把增加绿色优质农产品和农业生态服务放到更加突出的位置，压缩低端供给，增加中高端供给，促进农产品供给品种和质量更加契合消费需求，使农业供求关系在更高水平上实现新的平衡，让城市消费者和农民实现双赢，是当前改革的必然要求。

　　提高农业品供给质量，新增农产品品种，不断满足人们的日益增长的需求，提高市场竞争力，是农业供给侧结构性改革的主攻方向。一是提供更多满足人们对优质安全健康需求的农产品。现在的社会对农产品的需求再不仅仅是对量的稳定需求，而是对优质、安全和健康的需求，既要吃饱，又要吃好，同时还要吃出健康。二是提供满足日益增长的农业观光休闲等体验性服务性需求的农产品。人民群众收入增加了，产生了观光休闲等体验性服务性需求。人们节假日观光休闲需要有处去，需要从农业农村找到体验性服务。三是提供满足全社会对绿水青山的绿色化生态产品需求。随着我国城镇化建设步伐的加快，生态环境发生了较大的改变，但土壤、水、空气等仍存在不同程度污染，因此人们对绿色化生态产品需求的呼声越来越高。良好的农业生态环境已经成为农业绿色化生态产品，是人们生活质量提升的一个重要表现，社会需求量越来越大。四是拓展农业的多功能，不断提高农业综合效益和竞争力。农业的功能将不再只是单一的提供农产品，而是不断拓展新的功能，提供新的产品，提高我国农业综合效益和国际市场竞争力。

　　3.改革发力点新。与以往改革发力点不同，推进农业供给侧结构性改革的发力点，可用“调”和“激”两个字高度概括：

　　“调”体现在三个方面：一是调优产品结构。就是在农产品结构调整中，做好“优”字文章，满足社会对农产品消费不断变化不断增长的各种需求。要统筹粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业。消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，按市场需求，优化产业结构。二是调好生产方式。就是在农业生产方式调整中，做好“绿”字文章。推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中整治农业环境突出问题。推行绿色生产方式，修复治理生态环境，用新的生产方式增强农业可持续发展能力，既还历史旧账，也为子孙后代留下更好的生存和发展空间。三是调顺产业体系。就是在农业产业体系调整中，做好“新”字文章。着力发展新产业新业态，促进一产二产三产深度融合，实现农业“全环节升级、全链条升值”。大力发展乡村休闲旅游业、农村电商、现代食品产业，不断提升农业的综合效益和市场竞争力。

　　“激”也体现在三个方面：一是激活市场。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，完善农业补贴制度，实行“市场定价，价补分离”，农产品价格主要由市场决定。二是激活要素。改革现行的财政支农投入机制，加快农村金融创新，深化集体产权制度改革，创新资源要素配置机制，用好用活农村闲置资源，使农业要素得到最佳配置，发挥最佳效益。三是激活主体。通过加快农业经营体系改革，激活各类人才到农村创新创业，培育出更多的新型农民、新的农业经营主体和服务主体。让农村合作社、家庭农场、种养大户、农业企业和服务农业的经济组织，激发出前所未有的潜能与活力。

二、 用新的生产方式增强农业可持续发展能力

　　农业是高度依赖自然资源的产业，过去为解决我国农产品不足的矛盾，我们靠的是拼资源拼环境，加大单位面积化肥农药的投放来增加农产品产量，这种没有节制的投放，导致边际产能过度开发，农业面源污染严重，农业资源环境的弦一直绷得很紧，农产品质量安全状况也令人担忧。在资源环境约束不断加大的背景下，迫切需要推行农业绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，实现农业资源永续利用。一号文件提出实行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，出台了系列举措：

　　1.推进农业清洁生产。环境问题是当前全社会关注的重大问题，农业生产方式对整个农业环境影响巨大，农业环境好不好，在很大程度上决定整个生态环境的质量和人民群众的生活品质。靠大投入、拼资源、牺牲环境增加农产品产量的生产方式，适应不了当前经济社会发展的要求。农业供给侧结构性改革明确提出，必须采取系列举措，推进农业清洁生产。深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点，多搞绿色种植，把过量的化肥农药使用减下来，让地力得到恢复。推进高效生态循环的种养模式，推进农业废弃物资源化利用试点，探索建立可持续运营管理机制，使农业废弃物成为可开发利用的资源，促进农业节本增效。推进国家农业可持续发展试验示范区创建，为农业可持续发展探索出新的路径和新的模式。

　　2.大规模实施农业节水工程。我国人均水资源低于世界平均水平，且在时间和空间上分布不均，水资源短缺，是当前和今后相当长的时期经济社会发展的突出矛盾。水是农业的命脉。解决农业缺水问题，最有效的办法就是节约用水、科学用水。当前，我国农业用水粗放，节水潜力巨大。农业供给侧结构性改革要求，必须把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，加快完善支持农业节水政策体系。建立健全农业节水技术产品标准体系，大力实施区域规模化高效节水灌溉行动，大力普及喷灌、滴灌等高效节水技术，提升用水效率。推进重大水利工程建设，抓紧修复水毁灾损农业设施和水利工程，加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设，提高农业用水效率。

　　3.集中整治农业环境突出问题。集中整治环境问题已经形成全社会的共识，农业环境整治是环境整治的重要内容，农业环境整治的成功与否，决定整个环境整治是否成功。深入推进农业供给侧结构性改革，整治农业环境突出问题是推行农业绿色生产方式的一项重要举措。实施耕地、草原、河湖休养生息规划，加大退耕还林、还湖还草的力度，把超过生态承载能力的边际产能退下来。打好农业面源污染攻坚战，开展土壤污染状况调查，深入实施土壤污染防治行动计划，扩大农业面源污染综合治理试点范围，推行耕地轮作休耕制度试点，合理设定补助标准。实施湿地保护修复工程，加快新一轮退耕还林还草工程实施进度，将符合条件的退耕还生态林分别纳入中央和地方森林生态效益补偿范围。支持地方重点实施农业土壤改良，增加土壤有机质。实现农业环境的根本性改变，确保农产品质量安全。

　　4.加强重大生态工程建设。转变农业生产方式，实现农业绿色发展，需要实施一批重大工程。农业供给侧结构性改革明确提出，要推进山水林田湖整体保护、系统修复、综合治理，全面推进大规模国土绿化行动，加快构建国家生态屏障。启动长江经济带重大生态修复工程，推动森林质量精准提升工程，完善全面停止天然林商业采伐补助政策，加强重点区域水土流失综合治理和水生态修复治理，继续开展江河湖库水系连通工程建设。通过一系列重大工程建设，对山水林田湖实施更加严格的保护，让我们的天变蓝，山变绿，江河湖水变清，为全社会提供一个优良的生态环境，增强农业可持续发展能力。

三、用新举措激发农业农村内生动力

　　农业供给侧结构性改革，既是一场广泛的生产力调整，也是一场深刻的生产关系变革。要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。推进农业供给侧结构性改革，关键在改革，重点在改革，通过改革，激发出农业农村强大的发展潜能和内生动力。

　　1. 用价格机制引导农业资源配置。市场活了，要素也就活了，资源配置也就优了。激活市场，优化农业资源配置，是激发当前农业农村内生动力的一项重要举措，也是农业供给侧结构性改革的着力点。

　　农业供给侧结构性改革，就是尽量减少政府对市场的过度干预，让价格机制真正引导农业资源配置。一是坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系，促进稻谷、小麦生产在量和质上能稳步提升[4]。二是推进玉米市场定价、价补分离改革，引导农民顺应市场需求变化安排农业生产，同时在制度上健全对生产者的补贴，让农民得到实实在在的好处。三是完善粮食主产区利益补偿机制，稳定产粮大县奖励政策，调整产粮大县奖励资金使用范围，让粮食主产区得到应有的利益，调动产粮大县粮食生产积极性。四是科学确定粮食等重要农产品储备规模，实施多种方式科学储粮。充分发挥政策性职能作用，实施国家为主、多种储粮方式并存模式。支持家庭农场、农民合作组织科学储粮，严格政策性粮食监督管理，严防跑冒滴漏，确保储存安全。五是引导农产品生产加工向主产区、优势区转移集聚，使农业要素实现最佳配置，让农民和企业实现双赢。

　　2. 赋予农民更加充分的财产权利。改革开放以来，我国农业取得了长足发展。但是，农民的财产权并没有在法律上给予真正的确权，农业生产要素得不到真正的合理利用。确权就是赋予农民更加充分的财产权，只有赋予农民更加充分的财产权，农业农村要素资源才能依法依规合理流转，实现最佳配置。

　　赋予农民更加充分的财产权利，激活要素，是深化农业供给侧结构性改革的重要内容。一是落实农村“三权分置”办法。在土地所有权集体所有的基础上，将土地承包经营权分离为承包权和经营权，承包权永久不变，经营权可根据农民意愿实现有偿流转。改革开放以来，农民土地承包经营权、宅基地、房屋等主要财产并没有在法律上给予确权登记，更不能进入市场流转，资源要素得不到最佳配置。激活要素，必须加快推进农村承包地确权登记颁证，全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权颁证工作。只有落实宅基地集体所有权，维护农民依法取得的占有和使用权，才能使农业农村资源要素合理流转，实现资源要素的最佳配置。二是明确农民进城落户自愿退出承包地、宅基地补偿办法。随着城市户籍制度改革，一部分进城务工经商的农民，进城落了户，农村的承包地和房屋及房屋宅基地等大量闲置。对于进城务工经商落户的农民，在自愿的前提下，农村的承包地和宅基地及房屋等资源，可以依法依规退出，并给予合理补偿，让闲置的资源发挥作用。三是允许资源变资产改革探索。从实际出发，在守住底线，分类实施，稳妥有序推进农村集体产权制度改革的前提下，积极探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力，增加农民财产性收入。四是加快农村产权交易市场建设。没有交易市场，各种生产要素无法实现规范有序的流转，资源无法实现最佳配置，资产也无法转变成资本。要使农业农村资源要素合理流转，实现最佳配置，必须建立农村产权交易市场。建设农村产权交易市场是一件新生事物，要积极试点，认真探索，总结经验，有序规范地加以推进。

　　3. 改革完善支农扶农体制机制。推进农业供给侧结构性改革，离不开投入。当前国家要办的事很多，但农业的投入只能增加，不能减少。如何用好财政资金，用好各项支农扶农政策，发挥最佳效益，需要改革完善现有的支农扶农体制机制。

　　推进农业供给侧结构性改革，就是坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加，着力优化投入结构，创新使用方式，提升支农效能。一是优先保障农业支出，确保农业支出逐年增长。农业是国民经济的基础，农业的基础牢，国民经济才能快速发展。农业农村大势稳、基本面好，才能为当前应对经济下行压力，做好全局工作提供有力支撑。农业是弱质产业，生产过程中既有自然风险，又有市场风险，需要全社会的重视、关心和支持。在任何时候，重农强农的调子不能变，支持力度不能变，财政再困难也要优先保障农业支出，开支再压缩，也不能减少“三农”投入。“三农”的投入必须确保逐年增长，必须与经济社会发展和财政收入增长相适应。二是创新支农投入方式，做好“整合”“撬动”文章。确保农业农村的投入，一方面要确保增量，另一方面要用好用活存量。农业供给侧结构性改革，就是要做好“整合”“撬动”文章。“整合”就是对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。发挥规划引领作用，多层次、多形式推进涉农资金整合，推进专项转移支付预算编制环节源头融合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式;“撬动”，就是将有限的财政资金作为“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息、支持建立担保机制、鼓励地方建立风险补偿基金等多种形式的撬动措施。三是完善农业补贴制度，提高农业补贴的指导性和精准性。完善补贴制度是提高财政资金效益的重要举措。农业供给侧结构性改革提出，要进一步提高农业补贴政策的指导性和精准性，明确财政补贴的重点是粮食主产区、适度规模经营、农民收入和绿色生态。四是加大农业金融创新，发展农村金融机构。“三农”的发展离不开金融的支持。农村金融服务仍然是我国金融服务体系中的薄弱环节，贷款难一直困扰农业农村经济的发展。中央明确提出要加快农村金融创新，强化激励约束机制，确保“三农”贷款投放持续增长。支持金融机构增加县域网点，适当下放县域分支机构业务审批权限。落实涉农贷款增量奖励政策，规范发展农村资金互助组织，完善农业发展银行风险补偿机制和资本金补充制度。支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务。鼓励金融机构发行“三农”专项金融债，积极推动农村金融立法。逐步解决农村发展中的融资难贷款难融资贵的问题。五是积极探索农产品收储保险制度。推进农业保险扩面、增品，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补的方式，支持地方开展特色农产品保险。

　　4. 大力培育适应现代农业发展的新型经营主体。改革开放以来，我国农村大量的青壮年外出务工，从事农业生产的主要是老年人和妇女。今后谁来种田，谁来从事适度规模经营，谁来发展现代农业，已经成为当前农村经济社会发展的一个突出问题。

　　如何确保农业持续发展、农村社会稳定，根据当前农村经济社会发展的实际情况，农业供给侧结构性改革提出了切实可行的举措和相关的配套政策：一是加快培育适应现代农业发展的新型农民。采取多种方式，加快培育适应现代农业发展的新型农民，优化从业者结构，防止农业后继乏人。大力支持进城农民工返乡创业，鼓励各类人才回乡下乡创新创业，带动现代农业和农村新产业新业态发展，为农业农村发展注入持久的新动能，使其成为推进农业供给侧结构性改革的有生力量。二是大力支持种养大户和家庭农场。种养大户和家庭农场，在当前农业的生产经营活动中，为我国粮食等重要农产品生产的总量供给发挥了至关重要的作用。种养大户和家庭农场这一类新型经营主体，在当前种养结构调整、推进农业绿色生产方式、家庭经营向集约化方向转变中先行先试。大力支持这类经营主体，使其成为既是农业供给侧结构性改革的践行者，又是发展现代农业的主力军。三是积极引导和支持发展农业合作组织。实践证明，农民合作组织呈现出集生产主体和服务主体于一身，融普通农户和新型主体于一身的特征，具有联系农民、服务自我的独特功能。既能根据市场需求做出积极响应，也能发挥传导市场信息、统一组织生产、运用新型科技的载体作用，还能把分散的农户组织起来生产，享受便利化的服务，弥补分散农户经营能力上的不足。大力支持这类经营主体，使其既是农业供给侧结构性改革的践行者，又是发展现代农业的中坚力量。四是支持龙头企业和各类农业企业。龙头企业和各类农业企业，相对于一般的农户，有较强的研发、生产、管理能力，在农业新技术应用，规模化经营，综合开发利用农业资源，延长产业链，提升农业综合效益等方面具有引领示范的作用。加大对这类经营主体支持，使之成为既是农业供给侧结构性改革的践行者，又是发展现代农业的骨干力量。五是大力发展农业社会化服务组织。现代农业发展离不开社会化服务。农业社会化服务组织的经营活动，既是自身经营活动，也是农业生产经营的一部分。当前，农业农村社会化服务水平较低，满足不了农业农村经济社会发展的需求。因此必须推进农业供给侧结构性改革，大力发展农业社会化服务组织，改善农业农村服务供给，提升社会化服务水平，促进农业专业化、规模化、社会化、标准化、绿色化发展。

[参考文献]

[1]中共中央国务院.关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见[N].人民日报,2017-02-06.

[2]中共湖北省委 湖北省人民政府.关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的实施意见[N].湖北日报,2017-03-06.

[3]唐仁健.农业供给侧结构性改革怎么看怎么干[N].人民日报,2017-02-06.

[4]韩 俊.供给侧结构性改革是塑造中国农业未来的关键之举[N].人民日报,2017-02-06.

[责任编辑：欧阳朔]