[摘 要] 人口老龄化是当前经济社会发展面临的一大挑战，而区域养老服务一体化发展可在一定程度上缓解日益加重的养老压力。“长三角”地区作为我国人口老龄化速度最快、程度最高的区域，通过强化地区合作、加强组织建设、保障养老人才培养、打通政策壁垒、实现信息公开等措施，率先开展了区域养老服务一体化的实践，并取得了实质性进展和突破。但从整体性治理视角来看，“长三角”地区区域养老服务一体化仍面临着体制机制不健全、制度性障碍未破除、信息共享未完善、社会力量发挥不充分等问题。解决这些痛点，一是要完善顶层设计，建立跨区域协同治理机构和利益协调机制；二是要破除政策制度障碍，推动医疗保险、养老保险、养老服务补贴、户籍等政策和制度在区域间的衔接和整合；三是整合公私部门功能，发挥政府、社会组织和企业三个要素主体的比较优势；四是要以需求为导向，充分利用资源禀赋和比较优势，构建特色养老体系，实现区域间优势互补。
[关键词] 区域一体化；养老服务一体化；异地养老；“长三角”城市群；人口老龄化；社会保障
随着我国老龄化程度日益加剧，养老问题已升级为社会问题和经济问题。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口为26402万人，占总人口的18.7%，其中，65岁及以上老年人口为19064万人，占比13.5%，老龄人口的增加确实给经济社会的发展带来了沉重的压力。近年来，我国区域发展不断加快，长三角城市群、京津冀城市群、武汉城市圈、长株潭城市群等区域合作在不断深化，区域一体化已成为促进经济高质量发展的重要途径。然而，日益趋重的养老压力严重制约了区域经济社会高质量发展。在此背景下，区域养老服务一体化成为积极应对人口老龄化、有效解决区域养老问题的重要思路。区域养老服务一体化是指区域内各个地区协同合作，不断消除各种政策制度壁垒和体制机制障碍，通过统筹布局、整合资源、发挥比较优势，实现区域养老服务供给与需求的跨区域精准对接，有效满足区域老年人多层次、多样化需求的过程。
“长三角”作为我国人口老龄化速度最快，程度最高的区域，养老形势十分严峻。为应对区域养老难题，“长三角”地区率先开展区域养老服务一体化，上海、江苏、浙江、安徽三省一市经过不断探索和实践，已在区域养老服务一体化方面积累了诸多经验和做法。但与此同时，“长三角”区域养老服务一体化发展仍面临一些困境，致使各参与主体对发展目标难以达成共识且分工协作不够，政策难以有效落实，在一定程度上阻碍了区域养老服务实现更高质量的一体化发展。因此，全面系统地梳理和分析“长三角”区域养老服务一体化的发展情况，对我国其他区域解决养老问题具有重要借鉴意义。
整体性治理理论缘起于20世纪90年代的英国，“主要用以解决新公共管理运动带来的政府治理碎片化、条块分割、信息不对称、目标冲突、效率低下等问题”[1]。该理论以满足公众需求为价值释放点，强调协调与整合两个关键要素，主张“运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合”[2]。整体性治理理论与区域养老服务一体化问题呈现出高度的耦合性和一致性，能够为研究区域养老服务一体化问题提供有力的理论支持。从目标导向来看，因受到体制、制度等多重因素的影响，老年人难以在区域内自由流动，且区域养老服务呈现“碎片化”供给状态，实现区域养老服务一体化发展势必要解决“碎片化”问题，这契合该理论破解“碎片化”困境的逻辑起点。从价值追求来看，推动区域养老服务一体化发展，旨在实现区域养老服务供需匹配，满足区域养老需求，整体性治理同样追求为公众提供满足其需求的无缝隙而非分离的公共服务[3]。从治理结构来看，区域养老服务一体化需要区域内政府加强沟通协调，形成合力，同时有必要整合社会优势力量来共同完善区域养老服务体系，整体性治理理论也强调整合治理层级、功能以及公私部门关系，以达到各地政府以及各类组织间的有效协调、政策手段相互增强的目标。有鉴于此，本文基于整体性治理理论视域，以“长三角”地区为研究对象，通过研究“长三角”区域养老服务一体化发展的制度体系和路径模式，以有效破解区域养老服务一体化发展困境，对于探索我国城市圈（群）科学高效应对人口老龄化挑战的可复制推广经验具有重要价值。
一、“长三角”区域养老服务一体化发展的现状与困境
（一）“长三角”区域养老服务一体化发展的现状
推进“长三角”区域养老服务一体化发展不仅有利于将老年人从养老压力较大的城市引导至周边合适地区养老，缓解因老年人口和养老资源分布不均而产生的养老压力，还有利于在“长三角”区域内形成合力，在更大的范围里开发和整合资源，共同优化、创新养老服务的内容和形式，有效满足老年群体需求。当前，“长三角”三省一市已签订多项区域养老合作备忘录，合力推进区域养老服务一体化发展，并在地区合作、组织建设、人才培养、政策互通、信息公开等诸多方面取得了进展。
1. 强化地区合作，在地区养老对接合作方面取得重大进展。2019年6月，四地民政部门签署合作备忘录，确定开展区域养老一体化的首批试点。同时，上海市青浦区、苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县三地签署《长三角示范区区域养老服务协作备忘录》，大力推进区域养老服务协作发展。先行试点，率先推动区域养老服务一体化高质量发展，为后续全面推开提供了可复制推广的经验做法。2020年6月，上海市松江区、浙江省嘉兴市、安徽省宣城市签订了合作备忘录，并将在建设信息平台、推进标准互认、共建异地养老示范项目等方面展开具体合作。“长三角”地区不断深化合作，实现养老服务工作对接，截至2020年底，上海已有13个区与三省的苏州、南通、嘉兴等27个市（区、县）签署了区域养老服务协作备忘录，为后续“长三角”三省一市全面合作发挥了示范效应。
2. 加强组织建设，区域养老服务一体化工作体系初步构建。构建完善、高效的工作体系是推动“长三角”区域养老服务一体化发展的重要内容，对加强政府部门沟通、深化养老行业合作能起到良好的促进作用。“长三角”三省一市就区域养老合作项目问题多次举行区域养老合作论坛及联席会议，并签订具体合作协议，为推动“长三角”养老服务一体化发展迈出新步伐。2018年11月，四地省级养老服务行业协会为了搭建养老行业发展平台，共同成立“长三角养老协会联合体”，在行业交流、行业认证、行业研究等方面开展区域合作。此外，为了更好地以项目化方式开展养老合作，2019年12月成立了“上海长三角区域养老服务促进中心”，目前该中心已参与承接了“长三角”养老专家库组建、异地养老机构遴选、养老频道信息平台维护等多个政府部门的养老服务项目，通过完成这些项目有效推进了“长三角”区域养老服务一体化的发展。
3. 保障人才培养，搭建养老专业人才队伍共建共享平台。为推动“长三角”区域养老专业人才资源共享，促进养老从业人员队伍的发展，“长三角”在养老专业人才队伍共建共享平台方面进行了一系列创新性尝试。四地民政和教育部门于2019年9月共同发起成立了“长三角养老行业人才培养共享平台”，并将依托平台探索打造“学历教育+职业培训+继续教育+实训基地”四位一体的养老专业人才培养体系。2019年12月“长三角”发布养老从业人员实训基地，为养老从业人员及专业师生提供实训机会。此外，2019年6月，上海举办了“首届长三角养老人才招聘会”，为即将从事或正在从事养老行业的求职者提供了多种选择，有效推动区域内养老行业人才的交流、对接和流动。同时，“长三角”还举办了“首届长三角养老护理职业技能大赛”“长三角养老行业人才培养与发展论坛”等活动，为“长三角”培养养老专业人才队伍创造条件。
4. 打通政策壁垒，实现异地就医门诊费用直接结算。“长三角”地区依托现代信息技术，促进医疗卫生信息互联互通，现已将医保异地直接报销结算拓展到门诊，在很大程度上提高了异地就医便利性[4]。2018年9月，四地签署《长三角地区跨省异地就医门诊费用直接结算合作协议》，在全国率先开展门诊直接结算试点，通过明确对象范围待遇、建立区域信息平台、完善结算政策等措施，保障了“长三角”区域试点工作得以顺利开展，并有序扩展了直接结算覆盖范围。数据显示，当前异地就医门诊费用直接结算试点已覆盖“长三角”41个城市的8100余家医疗机构。此外，为了进一步提升异地结算体验，“长三角”还增加了通过提交网上申请完成异地就医备案的功能，部分区域甚至实现了免备案，大大消减了老年人异地养老的顾虑。
5. 实现信息公开，开通“长三角”养老频道。信息公开是开展区域养老合作需解决的重要问题。当前“长三角”在养老信息公开方面已取得阶段性成效，2019年6月上海市养老服务平台开通了“长三角”养老频道，频道初步建立了三省一市养老相关政策汇编、养老工作动态、异地养老机构信息等版块，为“长三角”地区的老年人获取合作省市养老资源信息，养老组织和企业了解养老政策及“长三角”养老工作动态提供了极大便利。此外，2020年10月三省一市还发布了首批“长三角”异地养老机构名单，名单上所有养老机构的收费价格、交通状况、专业技术人员配置等信息现已在“长三角”频道向公众完全、免费公开。名单里共有“长三角”57家养老机构的2万多张床位参与跨区域开放，并且有部分是品牌连锁养老机构，为老年人异地养老提供了更多选择。
（二）整体性治理视域中的“长三角”区域养老服务一体化发展面临的主要困境
根据整体性治理理论阐释，并结合现实情况进行分析，整体性治理视域下“长三角”区域养老服务一体化发展面临的困境主要表现在以下四个方面。
1. 区域整体合作协调机制尚未健全。“长三角”区域内三省一市受到行政管理体制的限制，致使跨区域的养老服务多陷入条块分割的碎片化困境。而协调不仅是整体性治理的根本机制和深层内核，更是碎片化问题的解决之道[2]。作为整体性治理的重要手段，协调可以有效解决跨区域政府之间“碎片化”的问题，消除“长三角”区域各方的利益纠纷，加强彼此之间的信息交流与协作。但是目前“长三角”区域整体合作协调机制仍然处于建构阶段，零散而不健全。
其一，沟通机制仍需加强。“长三角”目前在区域养老服务一体化方面仍缺乏较为稳定的合作框架和对话机制作支撑。从组织机构来看，“长三角”地区虽已成立区域合作办公室，但该办公室协调任务重，成员时间分配较为有限且实际执行力较弱，协调内容还主要体现在政策层面，就区域养老服务一体化而言还难以发挥其调解作用。从合作对话交流制度方面看，“长三角”就区域养老合作问题多次举行区域养老合作论坛及联席会议，如2018年5月在上海举行的首届“长三角民政论坛”，2019年6月在上海举行的“中国养老机构发展暨长三角养老一体化高峰论坛”等，针对关键问题进行协商，虽拓宽了四地政府之间相互沟通合作的渠道，但真正的长效机制还未建立。
其二，有效的利益协调机制缺位。“长三角”区域养老服务一体化在满足区域公众养老需求、追求区域整体利益最大化的同时，还应协调好各地的利益分配。分税制在一定程度上让各个政府成为经济利益相对独立的主体，而目前以GDP、财政收入等为主的政府绩效考核体系又使得各地政府在发展当中多从地方利益出发[5]。各方利益的复杂化和有效利益协调机制的缺位加剧了各方之间的“缝隙”和竞争关系[6]，致使各地缺乏足够动力共同推动区域养老服务一体化的发展。
2. 区域养老服务一体化发展存在制度性障碍。“长三角”区域养老服务一体化是否可以顺利推进，一体化的政策体系和制度环境起着决定性作用[7]。由于受到历史和现实等多重因素的叠加影响，与区域财政、户籍制度安排相联系的社会保险、养老补贴等政策制度处于地区分割、属地管理的运行方式，呈现区域“碎片化”状态，成为阻碍区域养老服务一体化最主要的制度性障碍。
一是医疗保险制度。我国医疗保险统筹层次较低，“长三角”四地各自内部尚未完全实现统筹。不同统筹地区在医疗保险缴费、待遇标准等方面均存在较大差异，且无法统一调剂使用，致使医疗保险难以在区域间转移、接续和报销。当前异地就医门诊费用直接结算试点虽已覆盖“长三角”全部城市，但从实践情况来看，实行异地就医直接结算的定点医保机构范围仍有待进一步扩大，当前主要集中在等级较高的医疗机构，并未完全打消老年人异地养老的顾虑和担忧。
二是养老保险制度。“长三角”地区养老保险制度的“碎片化”制约了养老保险的转移和接续，部分城市目前虽已逐步开通养老金转移提取服务，但仍存在手续繁杂等问题。此外，由于受到地区经济发展水平的限制，区域间各地养老金水平差异较大，这势必会对区域养老市场的平衡发展造成一定影响。
三是养老补贴政策。政府的养老补贴政策壁垒同样存在。一方面，“长三角”目前多是以服务券的形式支付养老服务补贴，且老年人只能够凭券在户籍所在地购买养老服务，在一定程度限制了区域间老年人选择异地养老。另一方面，养老机构一次性建设补贴和运营补贴的力度因受到各地财政水平的影响也有所差异，这在客观上阻碍了养老资源向补贴力度较小地区的流动。
3. 区域养老信息共享机制尚未完善。整体性治理强调信息技术在治理过程中的运用。当前信息技术快速发展，为区域养老服务从碎片化运作转向整体性治理提供了技术支撑。“长三角”地区当前虽然在上海市养老服务平台初步开通“长三角”养老频道，但信息涉及范围较窄且尚未做到实时更新，区域政府、社会（企业、社会组织）、老年人之间的“信息孤岛”问题仍然存在。
“通常的状况是不同的信息掌握在各不相关的层次、互不适应的行政系统中，使得信息要么常常很难得到运用，要么只能用于具体的研究需要”[8]，成熟的开放型养老信息平台的缺失也使得老年人口基本信息、养老服务供需信息、养老服务组织需求信息、从业主体信用信息等难以及时发布和共享，实现信息资源价值的最大化利用成为难题。尤其是区域养老服务供需信息相对阻滞，在一定程度上阻碍了区域养老服务供需资源的顺利对接和有效整合。区域间缺乏健全的信息共享机制，不仅影响了对老年群体养老需求的精准识别，不利于对“长三角”地区老年群体的养老需求及其偏好形成更为整体的认识，而且无法为养老从业人员实时了解养老服务组织的需求以实现精准匹配提供便利，同时也不便于对区域内的养老机构进行有效监管。
4. 区域养老服务一体化中社会力量尚未充分发挥作用。整体性治理强调对公私部门关系的有机整合，认为应由政府和社会力量共同参与构成协作网络，且各主体之间权责明晰。在“长三角”老龄化程度持续加深的背景下，政府作为养老服务的天然供给者已无法满足“长三角”巨大的养老需求，加强公私合作、整合社会力量的优势共同提供养老服务已成为优化养老服务资源区域配置、推动区域养老服务一体化发展的必然选择。当前企业和社会组织等社会力量虽已参与到区域养老服务供给中，但由于一些原因各主体之间尚未建立起高效的行为共同体，社会力量并未在区域养老服务一体化中充分发挥其积极作用。
一是社会组织依赖性较强且能力较弱。社会组织维持正常运行的前提条件是拥有稳定且结构合理的资金来源，而当前养老领域的社会组织大多资金来源单一，主要还是依赖政府补贴，来自社会捐赠的资金较少，致使其独立性不足且可持续发展能力弱，缺乏足够的内生动力。此外，部分社会组织尚未在养老服务队伍培养方面发挥主体作用。当前区域内社会组织的养老服务人员大多学历较低且专业化服务能力缺乏，进而影响养老服务社会组织在服务专业性和规范性等方面优势的发挥。
二是市场主体缺乏长远规划。“长三角”地区参与养老服务业的企业数量逐渐增多，主体作用日益突显，但仍未充分发挥市场机制的调节作用。部分企业缺乏长远规划，不是把打造连锁化的养老服务品牌作为终极追求目标，而是想通过圈地开发来谋取眼前的短期利益[9]，致使连锁化运营方式难以在区域间顺利开展，在一定程度上阻碍了区域养老服务的有效供给。
二、整体性治理视域中的“长三角”区域养老服务一体化发展的推进路径
（一）完善顶层设计，促进跨区域合作
区域各主体达成共识是整体性治理的前提条件，而加强顶层设计，做出科学合理的制度安排则可以视作合作共识达成的理性表达，同时也是建立地方政府间长期稳定的合作关系、推进区域养老服务一体化发展的重要动力和基础保障。
首先，建立“长三角”跨区域协同治理机构。在现行行政管理体制下，区域间各地政府往往以各自行政区划内的事务为工作重心，缺乏稳定的横向交流与合作机制，建立“长三角”跨区域协同治理机构将成为促进区域养老服务一体化的关键。区域内可以设立“长三角”区域养老服务一体化协同发展委员会等常态化机构，为区域各地政府协调沟通和有机协作搭建平台，并赋予机构相应的权力，解决单纯横向合作机制缺乏稳定性与权威性的问题[10]，从而有效破除行政壁垒，在区域养老服务一体化方面形成各方合作密切的治理格局。
其次，加快区域利益协调机制建设。区域间各地政府自身利益鲜明，只有明确各方发展的权利、责任，厘清各方利益关系，并找到各自利益诉求的交叉点，在执行层面设计出区域利益协调机制[11]，推动各利益主体稳定合作，“长三角”养老服务一体化发展的局面才能形成。一方面积极完善成本共担机制建设，做好利益补偿工作，有效调动各方积极性；另一方面构建科学合理的利益分享机制，让各方都能享受到养老服务一体化发展带来的成果，实现共赢。
再次，优化现有政府绩效考核体系。当前地方政府主要以GDP、财政收入等作为政绩考核的主要指标，这将直接影响各政府主体的预期收益与预期成本，继而促使其产生非竞争性行为。因此，有必要优化现有政府绩效考核体系，可以考虑将“长三角”区域养老服务一体化的发展情况和各政府主体的合作成效等引入政绩考核，构建一种新型的政绩考核模式，以改变“长三角”区域的竞争格局，增强彼此间的合作。
最后，建立健全相关法律法规。为加强区域合作，解决“长三角”养老领域供需矛盾，“长三角”四地已陆续签订诸多合作协议，但这些协议内容大多不够具体，且缺乏相应的法律法规进行约束，致使协议无法有效落实。目前四地虽已通过协同立法，初步建立起法律框架对实现“长三角”更高质量一体化发展予以保障，但今后仍需进一步加强立法工作，完善区域养老服务一体化领域法律法规，为跨区域合作提供法律依据。
（二）破除政策制度壁垒，推动实现异地养老
破除政策制度壁垒、打造整合机制是提升异地养老便利性、推动区域养老服务一体化发展的必由之路。区域间各省市应在现有政策体系和制度框架的基础上加快实现社会保险、养老补贴等政策制度的衔接和整合，同时在老年人享受基本社会服务方面打破户籍桎梏，突破制度性障碍对区域养老服务一体化造成的阻碍。
一是推动区域医疗保险制度协同。为应对当前医疗保险统筹层次较低等问题，首先，“长三角”地区需完善医疗保险关系无障碍转移接续工作，逐步实现区域医疗保险缴费标准、待遇标准、药品诊疗目录接轨。其次，区域各省市应进一步扩大医保异地就医直接结算的定点医保机构数量，增加异地养老老年人就医的选择空间。最后，出台以常住老年人而非户籍老年人为享受依据的医疗救助、福利政策，让异地养老的老年人平等享有居住地的医疗资源。
二是推动区域养老保险制度融合。“长三角”地区应突破行政区划限制，尽快落实养老保险转移接续政策。同时，应依托现代信息技术，加快出台相关政策，进一步简化养老金异地领取程序。此外，应逐步提高区域养老保险的统筹层次，最终实现养老金区域间统一调剂使用，缩小区域内老年人的养老保险待遇差距。
三是建立跨区域养老服务补贴制度。通过建立信息对接机制，同时推进“长三角”区域养老服务设施及服务标准、老年人照护需求评估标准互认互通，实现养老补贴“跟人走”，以此激发“长三角”异地养老活力。
四是打破跨区域老年福利的户籍制度限制。为提高老年人异地生活质量，“长三角”地区应逐步打破户籍壁垒，确保异地养老的老年人能平等享受到居住地的公共服务和产品，推动老年人跨区域流动。
（三）整合公私部门功能，完善“长三角”养老市场
为了推动“长三角”区域养老服务一体化的长效发展，应积极将政府、企业、社会组织等多元主体共同纳入“长三角”区域养老服务一体化治理体系，整合公私部门功能，以完善“长三角”养老市场，有效引导养老资源在区域间合理配置，实现养老从业人员、资金在空间上自由流动。
一是政府作为其他参与主体的引导者、规范者和支持者，通过制度设计和平台搭建发挥主导作用，创建一个统一且公平的养老市场环境。第一，清除养老行业的地域准入门槛，适当放宽省市外连锁养老机构的注册登记要求[4]，为养老机构跨区域连锁化、规模化发展提供制度保障。第二，针对承接异地养老项目的社会组织和企业出台更优惠的扶持政策，通过财政杠杆激发“长三角”养老市场活力。第三，推进养老护理人员和管理人员从业资质互认互通，同时推动实现其从业经历在区域内任一地区都可以作为享受岗位津贴等待遇的依据，促进养老从业人员在区域间的自由流动。第四，建立健全区域养老市场监管合作机制，完善养老服务社会组织和企业的信用信息共享机制，有效规范区域养老服务。第五，加快构建成熟的区域养老信息平台。通过提供实时更新的区域老年人口信息和养老服务供需信息，为养老企业利用老年人基本信息及其需求情况开发各种适老产品创造条件，同时促进区域内养老需求和养老资源供给的有效对接。
二是社会组织发挥专业服务优势和综合支持优势，实现区域养老服务有效供给。一方面，养老服务供给型社会组织在政府的引导下，能够利用其服务专业性的优势以及对区域老年人需求的深入全面了解，提供适合不同老年群体的差异化优质养老服务，缓解政府养老压力；另一方面，养老服务支持型社会组织可以为能力不足的养老服务社会组织提供能力培训、项目管理、资助支持等多方位的综合性支持，帮助其独立健康发展。同时部分养老服务支持型社会组织，如已经成立的“长三角养老协会联合体”还可以发挥桥梁纽带、标准建设等作用[12]，加快养老服务跨区域合作的形成。
三是企业利用市场机制发挥优势，以市场化手段提供区域优质养老服务。一方面，通过科学全面的市场调研精准了解“长三角”养老市场的动态变化，并运用经济有效的方式开发符合老年人需求的养老服务和产品[13]；另一方面，条件较为成熟的企业应做长远打算，走跨区域的连锁化、规模化发展道路，为“长三角”异地养老人员在区域内其他地区快速获取到熟悉且标准化的养老服务创造条件，如发展较快的上海J养老集团，目前已在“长三角”内上海、南京、无锡、徐州、杭州、嘉兴、池州等地开设多家连锁养老机构，力图用标准化的运营体系提升服务品质，同时在一定程度上给予异地养老人员归属感，有效推动了区域养老服务一体化的发展。
（四）构建特色养老体系，实现区域间优势互补
随着经济发展水平的提高，区域老年人对晚年生活方式有了更高的追求，各地区当前单一同质化的养老服务供给无法满足区域老年人多层次、多样化的需求，且在一定程度上制约了老年人跨区域养老，阻碍了区域间功能互补、一体化发展。整体性治理以满足公众需求为核心理念和价值导向[14]，为实现区域养老服务供需平衡，“长三角”各个地区应在以需求为导向的基础上，充分利用资源禀赋，发挥比较优势，按其适宜养老的特征划分出不同类型的养老区域，建立个性化、特色化养老体系，从而在整个“长三角”区域内形成特色鲜明、分工合理、优势互补的发展格局。
一是宜居型养老城市。绝大多数老年人都向往安逸的晚年生活，尤其是生活能够自理且不用依赖外界帮助的老年人往往更看重养老地区的生态环境、气候条件、生活便利程度等方面，因此“长三角”内环境优美、交通便捷、物价水平低且公共服务和生活设施齐全的地区，如湖州、张家港、池州等地，可以建设成宜居型养老城市，吸引区域老年人前来生活。
二是康养型养老城市。随着人均预期寿命的增长，区域老年人的余寿带病年限不断延长，对身体保健、医疗护理、康复护理等专业性医疗服务的需求也愈加迫切。在此背景下，有必要将具有丰富医疗资源，可以快速便捷地提供优质康复和医疗服务的地区打造成康养型养老城市，如上海、南京、杭州、合肥等地，并根据该发展方向提前做好资金投入、医疗和养老设施建设等各方面的规划，以满足区域老年人的康养需求。
三是度假型养老城市。区域内经济情况较佳且拥有闲暇时间的老年人在逐渐增多，他们在满足生活照料等基本养老需求的基础上，往往对精神生活提出了更高的要求。休闲度假式养老作为一种新型养老方式，可以帮助老年人开拓视野，愉悦身心。“长三角”部分地区具有丰富的文化资源、历史遗址和美丽的自然风景，如扬州、舟山、黄山等城市，可以通过整合旅游度假资源和养老服务，开发旅游度假养老项目，将这些地区按照度假型养老城市来进行规划发展，为区域老年人享受高品质养老生活创造条件。
三、“长三角”区域养老服务一体化发展经验对其他区域的启示
“长三角”区域已围绕区域养老服务一体化进行了多样探索和尝试，并取得了实质性进展和突破，在地区合作、组织建设、人才培养、政策互通、信息公开等方面形成区域养老服务一体化发展创新成果。但与此同时，“长三角”区域养老服务一体化发展仍面临一些困境，应尽快完善顶层设计，破除政策制度壁垒，整合公私部门功能，并构建特色养老体系。同样，武汉城市圈、京津冀城市群、成渝城市群、长株潭城市群等区域也面临着巨大的养老压力，“长三角”区域养老服务一体化的发展经验对这些区域科学高效应对人口老龄化挑战也有一定的借鉴意义。
（一）建立健全区域合作协调机制
一是设立相关组织机构，加强沟通协作。区域间稳定的合作框架和对话机制对于区域养老服务一体化发展而言至关重要，然而当前大多区域均缺乏相关组织机构作为合作支撑。如武汉城市圈虽早已建立老龄工作协作年会机制，但年会召开缺乏连续性，合作交流效果不甚理想，且武汉城市圈当前尚未针对区域养老服务一体化发展成立稳定的常态化机构，这也在一定程度上影响了区域各项养老项目的顺利推进。可以借鉴“长三角”的经验做法，成立武汉城市圈养老服务促进中心，立足武汉，服务武汉城市圈，在政策研究、信息整合等方面发挥作用，有效落实区域各项养老任务。此外，京津冀城市群虽然成立了京津冀协同发展领导小组，但与“长三角”区域合作办公室的情况类似，小组协调任务并不只针对区域养老服务领域，任务较重且成员时间分配较为有限。京津冀可以参考“长三角”的进一步发展思路，考虑设立京津冀区域养老服务一体化协同发展委员会等专门性机构，并赋予其一定权限，通过协商沟通来加强区域合作。
二是构建区域利益协调机制。缺乏有效利益协调机制是当前阻碍各区域养老服务一体化发展的重要因素。区域内各地政府均有各自鲜明的地方利益，尤其是武汉城市圈、京津冀城市群、成渝城市群等区域的中心城市较为发达，对区域内其他地区资源的虹吸作用较强，进一步阻碍了一体化发展。因此，有必要效仿未来“长三角”区域养老服务一体化的发展方向，建立健全区域利益分享机制和成本共担机制，尤其要重视相对弱势地区的利益诉求，为推进区域养老服务一体化发展提供制度保障。
三是发挥各自比较优势，避免同质化发展。各区域在推进养老服务一体化发展的过程中应和“长三角”区域一样，考虑到各地区的不同特点，发挥其比较优势。然而，多数区域在一体化推进过程中往往易形成固定思维，进而提供单一同质化的养老服务和产品。如在成渝城市群中，成都和重庆的部分周边城市鉴于其环境优势，全都大力发展康养项目甚至对其过分投入，但由于没有考虑差异化发展，反而造成区域内部供求失衡。成渝城市群应进一步探索区域内不同地区康养资源的特点，深入挖掘特色优势项目，实现区域养老资源的合理配置。
四是搭建养老专业人才共建共享平台。高质量的养老专业人才是区域养老服务一体化发展的基础保障，但当前各地养老人才缺乏是普遍存在的问题。如2018年武汉养老护理人员潜在需求量超过4万人，然而实际在岗人数却不足5000人[15]。武汉城市圈的其他地区也存在类似情况。为加强区域养老专业人才培养，各区域可以借鉴“长三角”的做法，成立区域养老行业人才培养共享平台，在学科建设、人才培训等方面加强合作，共同探索打造养老专业人才培养体系，同时推进养老服务人员从业资质在区域内互认互通，实现人才的跨区域自由流动。
（二）打造区域养老政策、信息整合机制
一是推动实现政策协同。区域间一体化的政策体系是决定区域老年人能否顺利跨区域流动的关键因素，但当前大多区域在社会保险、养老补贴等方面仍存在政策壁垒，严重制约区域养老服务一体化发展。正如前文所述，“长三角”当前虽已逐步实现异地就医门诊费用直接结算，但其定点医保机构范围仍有待进一步扩大。同样，武汉城市圈当前已初步实现职工医保异地普通门诊费用直接结算，且已覆盖9城市首批51家异地就医定点医疗机构[16]，但尚未开通城乡居民普通门诊费用异地结算，且仍存在参与机构有限、参与主体范围窄等问题。成渝城市群当前拟探索并建立养老补贴异地结算制度，同时已初步实现养老保险关系电子化转移，但主要局限于成都、重庆等中心城市。因此，各区域应和“长三角”区域一样，在现有政策体系的基础上进一步推动医疗保险、养老保险、养老补贴等政策制度实现异地有效衔接和整合，为区域老年人异地养老提供便利。
二是搭建区域养老信息共享平台。区域养老信息共享平台的搭建有助于打破信息壁垒，实现信息资源的整合和信息价值的最大化利用。“长三角”已在区域养老信息共享平台建设方面取得初步进展，开展了包括四地养老政策汇编、异地养老机构信息等版块的“长三角”养老频道等工作，但该平台信息涉及范围较窄且实时性较弱。而武汉城市圈、长株潭城市群等区域在信息共享机制建设方面的进展更为缓慢，可以借鉴“长三角”的做法，搭建区域养老信息共享平台，并考虑在“长三角”的基础上将区域老年人口基本信息、养老服务供需信息等纳入平台，且做到实时动态更新，从而促进养老服务资源的有效对接。
三是加强公私合作，整合社会力量优势。面对区域日益加重的养老压力，加大政府与社会力量的合作力度已成为推动区域养老服务一体化发展的必由之路。但当前多数区域和“长三角”区域情况类似，社会力量在养老服务供给方面参与力度不够，尚未充分发挥其优势作用。如长株潭城市群等区域存在老年公寓、养老院等民办养老机构缺口较大的问题，这种现象在农村地区尤为明显[17]。这些区域可以参考“长三角”区域的进一步发展思路，在政府引导和支持下，充分发挥社会组织的专业化服务优势，根据老年群体的需求提供优质服务，同时发挥企业优势，鼓励有条件的养老企业开展连锁化、规模化和品牌化的跨区域经营，从而有效推动区域养老服务一体化发展。
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Research on the Integration of Regional Elderly Care Services in the Perspective of Holistic Governance
—— Take the "Yangtze River Delta" area as an Example
XIANG Yunhua, LU Jingwen
Abstract: The aging of the population is a major challenge facing the current economic and social development, and the integrated development of regional elderly care services can alleviate the increasing pressure on elderly care to a certain extent. The "Yangtze River Delta" region, as the region with the fastest and highest degree of population aging in my country, has taken the lead in developing regional elderly care services through measures such as strengthening regional cooperation, strengthening organization construction, guaranteeing the training of senior care talents, breaking through policy barriers, and realizing information disclosure. And achieved substantial progress and breakthroughs. However, from the perspective of holistic governance, the integration of regional elderly care services in the "Yangtze River Delta" region still faces problems such as imperfect institutional mechanisms, unremoved institutional barriers, imperfect information sharing, and insufficient social forces. To solve these pain points, one is to improve the top-level design, to establish a cross-regional collaborative governance institution and interest coordination mechanism; the other is to remove policy and institutional barriers, and promote inter-regional policies and systems such as medical insurance, endowment insurance, pension service subsidies, and household registration. Connection and integration; the third is to integrate the functions of the public and private sectors, and to give play to the comparative advantages of the three main elements of the government, social organizations and enterprises; the fourth is to be demand-oriented, make full use of resource endowments and comparative advantages, build a distinctive pension system, and achieve inter-regional Complementary advantages.
Keywords: regional integration; integration of elderly care services; remote elderly care; "Yangtze River Delta" urban agglomerations; population aging; social security
[作者简介] 向运华（1972-），男，湖北宜昌人，武汉大学社会保障研究中心主任，教授，博士生导师，管理学博士，主要从事社会保障政策与民生问题、危机管理与保险研究；陆婧雯（1998-），女，安徽安庆人，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生。
