1. 我国养老难，最难的是农村，是农村老人。发展养老服务业，目前无论是政府还是社会力量，都把重点放在城市。学者对我国养老服务发展的研究，其焦点也是城市养老服务。实际上，发展我国养老服务的难点在农村，养老服务需求最大而又最难满足的也是农村老年人。

农村的人口老龄化程度比城镇还要严重。众所周知，由于我国特定的人口国情以及强有力的人口政策的作用，同其他国家和地区相比，我国人口老龄化有许多特点。除了人口老龄化速度快、人口老龄化规模大和“未富先老”外，一个突出的特点就是我国人口老龄化城乡不平衡。2000年人口普查数据显示，我国农村65岁及以上老年人口所占比重达到8.1%，已经高于城镇6.0%和城市6.7%的水平。（国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》（上），中国人口出版社2007年版，第142页）2010年第六次全国人口普查数据表明，全国65岁及以上老年人口为11892.7万人，其中城市占3101.5万人，镇约占2123.9万人，乡村则占6667.3万人。随着农村非老年人口的大量外迁，农村老年人口比重还将大大超过城镇。

农村的空巢老人比城镇更多，空巢老人的养老服务需求比一般老人更为迫切。随着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村青壮年劳动力流向城镇，客观上导致了农村代际分居现象的加剧和空巢老人的增加。据有关方面估计，我国农村仅留守老人就达到近5000万人。据国家老龄办调查，在城乡老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重，从2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%。其中：城市老年人有日常生活照料需求的比重从8%上升到9.3%，农村则由6.2%上升到9.9%。相比较而言，我国农村老年人有生活照料需求的比重不仅增长幅度更大，而且所占比重也更高。这一结果可能出乎人们的预料，但却是事实，因为农村大量的青壮年劳动力外出务工，农村空巢老人家庭所占比重更高，空巢老人大多数生活自理能力差，其日常生活需要别人照料。在家庭成员越来越难以承担空巢老人日常生活照料重担的背景下，社会化的养老服务是解决这一问题的主要途径。

农村存在一个特殊的需要特别给予养老照护的群体，即五保老人。据国家民政部《社会服务统计季报》（2015年3季度）公布的数据，我国农村仍然有五保人员约520多万人，其中集中供养的仅为165万人，分散供养的355.9万人。五保人员中多数为老年人。我国农村五保人员的供养已经由原来的集体经济组织供养转变为国家财政供养，国家和有关方面也在农村建设了一些集中供养五保人员的养老院等养老服务机构，但仍然远远不能满足五保人员集中供养的需要，2/3的五保人员只能采取分散供养的方式，其中五保老人的养老服务需求相当迫切，期望入住养老机构。

农村养老服务供给严重不足。进入新世纪以来特别是“十二五”时期，国家加大了养老服务体系建设的力度，社会资本也大量进入养老服务业，但是，在城市社会养老服务体系建设取得明显成效的同时，农村社会养老服务体系建设却明显滞后了。截至2014年年底，全国养老服务机构达到3.3万个，其中城市1.27万个，农村2.03万个，社区养老服务机构和设施1.89万个，互助型养老设施4.04万个。仅仅从养老机构和设施的数量看，农村并不比城市少，但是从养老机构和设施所提供的养老服务供给看，为农村老年人提供的养老服务则远远不足以满足农村老年人的实际需求。比如一个城市养老院可以入住数百位老年人，但农村的互助型养老设施多数只能容纳十多位到几十位老年人。2013年起，国家民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设农村幸福院，年服务农村老年人数超过5000万人次，但多数农村老年人事实上享受不到幸福院的养老服务。在城市，政府、城市社区和社会力量合力兴建了大量的居家养老服务和社区养老服务机构和设施，有效地缓解了城镇老年人的养老服务难问题，但是农村的居家养老服务几乎还没有起步，农村社区养老服务覆盖率尽管达到了37%，但也远远低于城镇社区养老服务覆盖率达到70%的水平。

发展我国养老服务业，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。但是，众所周知，社会力量尤其是民间资本投资农村养老服务业的积极性不高，即使在农村兴建养老机构，也主要是面向城市老年人，实际入住的绝大多数是城镇老人。因而，对解决农村老年人的养老服务问题并没有起到太大作用。

农村老年人的养老服务支付能力低。从城乡居民收入看，据国家统计局的资料，2014我国农村居民人均纯收入为9892元，扣除价格因素实际增长9.2%。根据城乡一体化住户调查，2014年全国居民人均可支配收入20167元，比上年实际增长8.0%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入28844元，比上年实际增长6.8%；农村居民人均可支配收入10489元，比上年实际增长9.2%。尽管农村居民收入的增长速度比城镇居民快，但农村居民收入依然比城镇居民收入低得多。农村居民收入水平低，老年人养老服务的支付能力就低。

从老年人的养老金水平看，从2005年开始城镇企业退休人员养老金经过了12次调整。2015年全国近8000万企业退休人员基本养老金调整后已达到月人均2200多元。今年再上调6.5%左右后，则每人每月有望增加到2340元左右。相比较而言，农村老年人的养老金要低很多，至今国家确定的城乡居民基本养老保险的养老金标准仅为每人每月60元，尽管一些地方在这一基础上利用地方财政对农村老年人的养老金水平进行了上调，但同城镇退休职工的养老金水平相比仍有巨大的差距。用养老金支付养老服务的费用无异于杯水车薪。
 

从我国养老服务体系建设的全局看，农村养老服务体系建设是明显的短板，是我国养老服务体系建设的薄弱环节。切实加强农村养老服务体系建设和发展，必须从健全农村养老服务网络、拓宽资金渠道、建立健全协作机制，以及把城镇居家养老服务、社区养老服务向农村延伸和拓展等方面下功夫。

健全农村五保供养机构，并以此为基础发展区域性养老服务中心。目前，我国农村还有约2/3的五保人员实行分散供养。从供养的效果看，集中供养比分散供养好，更受五保人员欢迎。但因为受集中供养机构的规模和条件等限制，只接受了165万五保人员入住集中供养机构。发展农村养老服务，首先要确保托底功能的落实，也就是把农村所有“三无”老人全部纳入五保供养范围，健全农村五保供养机构，使农村五保老人真正实现老有所养。

五保供养机构也要努力改善供养条件，提高运营效益。在这方面，一些五保供养机构进行了许多有益的探索。比如广西都安县托老所，原为始建于2007年的县中心敬老院，是一家以专业面向五保老人的养老院。目前入住120名五保对象。大力发展院办经济，着力提升敬老院集中供养水平，是该敬老院的一大特色。为改善入住老人的生活，该敬老院因地制宜发展种、养等经济项目，组织有劳动能力的老人创办经济实体，大力发展院办经济。自建院以来，院办经济不断发展，增强了五保老人的活力，满足了五保对象的生活需求，也大大改善了养老院的供养条件。

在我国农村养老机构普遍缺少且规模偏小的背景下，农村五保供养机构要在满足农村五保老人集中供养需求的前提下，努力改善设施条件，逐步向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，发展成为区域性养老服务中心，以满足更多的农村老人入住养老机构的需求。这样的区域性养老服务中心除继续承担政府的五保老人集中供养职能外，要为农村家庭经济困难的老人、低收入老人提供低收费或减免收费的入住服务，为其他老人则可以按照市场定价提供经营性入住服务，并以经营性入住服务的收益弥补办院经费的不足和改善办院条件，提高服务质量。

依托行政村和较大自然村，充分利用闲置的农家大院、废弃的行政村办公用房和学校用房等，建设互助性养老服务设施。随着城镇化进程的加快，大量农村人口进城，农村出现了大量的空置民房。在行政村和农村小学的合并中，也出现了许多废弃的行政村办公用房和学校用房。这些闲置的农家大院、废弃的行政村办公用房和学校用房等，通过租赁、转让或划拨，加以改造和修缮，完全可以用作农村互助性养老服务设施。河北省肥东县就曾在全国首创“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村互助养老模式。最早实施这一模式的是肥东县前屯村“互助幸福院”。在村小学搬走后，村委会于2007年年底投入3万余元将学校的房子改建成养老院，并于2008年投入使用。所谓集体建院，就是由村集体出资或利用集体闲置的房屋，适当整修改造后建成互助幸福院，并承担水、电、暖等日常开支，由县财政对幸福院的基本生活设施和日常用品购置给予补贴。集中居住，就是按照子女申请、老人自愿的原则，凡年满60周岁、生活能够自理的独居老人，由其子女与村委会签订协议后免费入住；孤寡老人和“五保户”提出申请，经村委会研究同意后入住。自我保障，就是入住老人的衣食和医疗费用由其子女承担，“五保”老人的生活费用由县财政承担。所谓互助服务，就是年龄小的老人照顾年龄大的老人，身体好的老人照顾身体较差的老人，老人之间互相帮助，共度晚年。目前，我国农村已经建成互助性养老服务设施4万多个。互助性养老服务充分发挥老年人的积极性和主体作用，既充分利用农村大量存在的空置房屋资源，又最大限度地降低农村养老服务的人工成本，是发展我国农村养老服务体系的一种很有前途的养老服务模式。

提倡和鼓励民间资本、爱心人士和社会组织举办面向农村老人的小型和微型养老机构。我国养老服务机构的发展，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，农村养老服务机构的发展同样离不开发挥市场和其他社会力量的作用。但是，与城市养老服务机构不同，农村养老服务机构面向的主要是中低收入的农村老人，要为农村老人提供方便可及、价格合理的养老服务。因此，政府及其相关部门要在土地、资金等各方面提供更多的扶持，鼓励民间资本、爱心人士和民间组织举办面向农村老人的小微型养老机构，就近就便为农村老年人提供入住服务。河南省宝丰县由村里的留守妇女等剩余劳动力利用自家住房开办的全托式小型敬老院，入住的老人主要是空巢老人、独居老人、失能老人和分散供养的五保老人，老人们只需交纳200元左右的费用就可以入住。这种小型敬老院不仅收费低廉，而且解决了留守妇女等剩余劳动力的就业问题。留守老人们在浓厚的家庭氛围中养老，既满足了老人们的情感需求，有助于消除老年人的孤独感和无助感，又能够根据老人们的特点提供个性化的服务。类似的小型、微型养老机构具备条件的，政府相关部门应该允许和鼓励其登记为社会服务机构（民办非企业单位），国家对民办养老机构的扶持政策，包括享有相应的建设和运营补贴等政策，应该覆盖到这类农村小型和微型养老机构。依托村民自治组织，发展农村居家养老服务。长期以来我们比较重视城市居家养老服务体系建设，不太重视甚至忽视了农村居家养老服务体系的发展，因而农村居家老年人的养老基本上仍然停留在家庭养老的传统形态。

近年来，我国一些地方在发展农村居家养老服务方面进行了许多有益的探索。比如北京市顺义区在挖掘现有养老服务资源，引导社会力量参与的基础上探索出一种政企合作的农村居家养老服务模式。农村居家养老服务中心由村集体提供场地，由企业进行市场化运作，自负盈亏，提供的居家养老服务主要有集中照料、上门照料和老年餐桌等。居家养老服务中心还利用现代信息技术，建立服务呼叫系统，根据老年人的需求指定专人或服务商提供上门家政服务。河南省罗山县则探索出一种以“政府主导、民政牵头、部门协调、社会参与”的非市场化的农村居家养老服务模式。罗山县的做法主要是在基础比较好的村镇建立居家养老服务中心，居家日常护理服务按照1∶15的比例选配孝心养老护理员，为老年人提供包括料理家务、清洗衣物、理发洗澡、代买物品、看护守护、情感交流、寻医拿药等在内的上门服务，服务的对象为本地分散供养的五保老人、部分年老体弱的重点优抚对象、空巢老人、子女困难无赡养能力的病、残、智障和失能老人。发展农村居家养老服务的顺义市场化运作模式和罗山政府主导模式，各有特色，对我国其他农村地区有一定的借鉴和参考价值。但能否适用，则取决于当地经济社会发展水平、老年人的收入水平尤其是养老服务支付能力，以及老年人的养老意愿和接受程度等因素。

鼓励和支持城乡养老服务机构的交流、互助、合作，建立常态化的协作机制。在目前我国城乡经济社会发展差距仍然过大，城乡养老服务体系发展极度不均衡的背景下，要加快发展农村养老服务体系，更好地满足农村老年人巨大的养老服务需求，必须充分发挥我国城乡一体、农村支持城市、城市反哺农村的一盘棋精神，倡导、鼓励和支持城乡养老服务机构、企业和组织的交流与合作。在这方面，目前切实可行的做法有三个。一是鼓励和支持城市公办养老机构与农村五保供养机构，以及农村其他养老服务机构，建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支持等方式，帮助农村五保供养机构和其他养老服务机构提高服务能力和服务水平。城市中的非公办养老服务机构也应当根据自身的优势和特点，同农村养老服务机构建立对口支援和合作机制。二是鼓励和支持城市养老服务机构、企业和组织，把居家养老服务的功能向农村延伸，在服务城市居家老人的同时，尽可能覆盖更多的农村居家老人。要利用现代信息技术，把一定半径范围的农村老人通过服务呼叫系统联结起来，为农村居家老人提供包括助餐、助浴、助洁、助医等上门服务。对把居家养老服务延伸到农村的城市养老服务机构、企业和组织，政府在税收、土地、资金等方面应该给予适当的补偿性支持。三是鼓励和支持城市养老服务机构承担更多的社会责任，低费或减免收费接收农村老人入住。在目前我国600万左右养老床位中，有近一半养老床位处于空置状态。政府有关部门要采取切实的措施，鼓励和支持城市养老机构用空置的养老床位低费或减免收费接收城乡老人入住。一方面，可以减少或尽可能避免本来就很宝贵的养老服务资源的浪费，另一方面，又可以有效缓解农村养老服务机构床位不足、老人入住难的困境。

拓宽资金渠道，支持农村养老服务的发展。发展农村养老服务，离不开资金的支持。一方面，要进一步落实《老年人权益保障法》关于可以将农村未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求，充分调动和发挥农村集体经济支持农村养老服务的积极性和作用。另一方面，政府用于养老服务的财政性资金，包括用于养老服务的中央专项公益彩票金，应当重点向农村养老服务倾斜。与此同时，要采取切实有效的政策措施，引导和鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，重点投向农村居家养老服务。

1. 我国养老难，最难的是农村，是农村老人。发展养老服务业，目前无论是政府还是社会力量，都把重点放在城市。学者对我国养老服务发展的研究，其焦点也是城市养老服务。实际上，发展我国养老服务的难点在农村，养老服务需求最大而又最难满足的也是农村老年人。

农村的人口老龄化程度比城镇还要严重。众所周知，由于我国特定的人口国情以及强有力的人口政策的作用，同其他国家和地区相比，我国人口老龄化有许多特点。除了人口老龄化速度快、人口老龄化规模大和“未富先老”外，一个突出的特点就是我国人口老龄化城乡不平衡。2000年人口普查数据显示，我国农村65岁及以上老年人口所占比重达到8.1%，已经高于城镇6.0%和城市6.7%的水平。（国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》（上），中国人口出版社2007年版，第142页）2010年第六次全国人口普查数据表明，全国65岁及以上老年人口为11892.7万人，其中城市占3101.5万人，镇约占2123.9万人，乡村则占6667.3万人。随着农村非老年人口的大量外迁，农村老年人口比重还将大大超过城镇。

农村的空巢老人比城镇更多，空巢老人的养老服务需求比一般老人更为迫切。随着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村青壮年劳动力流向城镇，客观上导致了农村代际分居现象的加剧和空巢老人的增加。据有关方面估计，我国农村仅留守老人就达到近5000万人。据国家老龄办调查，在城乡老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重，从2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%。其中：城市老年人有日常生活照料需求的比重从8%上升到9.3%，农村则由6.2%上升到9.9%。相比较而言，我国农村老年人有生活照料需求的比重不仅增长幅度更大，而且所占比重也更高。这一结果可能出乎人们的预料，但却是事实，因为农村大量的青壮年劳动力外出务工，农村空巢老人家庭所占比重更高，空巢老人大多数生活自理能力差，其日常生活需要别人照料。在家庭成员越来越难以承担空巢老人日常生活照料重担的背景下，社会化的养老服务是解决这一问题的主要途径。

农村存在一个特殊的需要特别给予养老照护的群体，即五保老人。据国家民政部《社会服务统计季报》（2015年3季度）公布的数据，我国农村仍然有五保人员约520多万人，其中集中供养的仅为165万人，分散供养的355.9万人。五保人员中多数为老年人。我国农村五保人员的供养已经由原来的集体经济组织供养转变为国家财政供养，国家和有关方面也在农村建设了一些集中供养五保人员的养老院等养老服务机构，但仍然远远不能满足五保人员集中供养的需要，2/3的五保人员只能采取分散供养的方式，其中五保老人的养老服务需求相当迫切，期望入住养老机构。

农村养老服务供给严重不足。进入新世纪以来特别是“十二五”时期，国家加大了养老服务体系建设的力度，社会资本也大量进入养老服务业，但是，在城市社会养老服务体系建设取得明显成效的同时，农村社会养老服务体系建设却明显滞后了。截至2014年年底，全国养老服务机构达到3.3万个，其中城市1.27万个，农村2.03万个，社区养老服务机构和设施1.89万个，互助型养老设施4.04万个。仅仅从养老机构和设施的数量看，农村并不比城市少，但是从养老机构和设施所提供的养老服务供给看，为农村老年人提供的养老服务则远远不足以满足农村老年人的实际需求。比如一个城市养老院可以入住数百位老年人，但农村的互助型养老设施多数只能容纳十多位到几十位老年人。2013年起，国家民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设农村幸福院，年服务农村老年人数超过5000万人次，但多数农村老年人事实上享受不到幸福院的养老服务。在城市，政府、城市社区和社会力量合力兴建了大量的居家养老服务和社区养老服务机构和设施，有效地缓解了城镇老年人的养老服务难问题，但是农村的居家养老服务几乎还没有起步，农村社区养老服务覆盖率尽管达到了37%，但也远远低于城镇社区养老服务覆盖率达到70%的水平。

发展我国养老服务业，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。但是，众所周知，社会力量尤其是民间资本投资农村养老服务业的积极性不高，即使在农村兴建养老机构，也主要是面向城市老年人，实际入住的绝大多数是城镇老人。因而，对解决农村老年人的养老服务问题并没有起到太大作用。

农村老年人的养老服务支付能力低。从城乡居民收入看，据国家统计局的资料，2014我国农村居民人均纯收入为9892元，扣除价格因素实际增长9.2%。根据城乡一体化住户调查，2014年全国居民人均可支配收入20167元，比上年实际增长8.0%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入28844元，比上年实际增长6.8%；农村居民人均可支配收入10489元，比上年实际增长9.2%。尽管农村居民收入的增长速度比城镇居民快，但农村居民收入依然比城镇居民收入低得多。农村居民收入水平低，老年人养老服务的支付能力就低。

从老年人的养老金水平看，从2005年开始城镇企业退休人员养老金经过了12次调整。2015年全国近8000万企业退休人员基本养老金调整后已达到月人均2200多元。今年再上调6.5%左右后，则每人每月有望增加到2340元左右。相比较而言，农村老年人的养老金要低很多，至今国家确定的城乡居民基本养老保险的养老金标准仅为每人每月60元，尽管一些地方在这一基础上利用地方财政对农村老年人的养老金水平进行了上调，但同城镇退休职工的养老金水平相比仍有巨大的差距。用养老金支付养老服务的费用无异于杯水车薪。
 

从我国养老服务体系建设的全局看，农村养老服务体系建设是明显的短板，是我国养老服务体系建设的薄弱环节。切实加强农村养老服务体系建设和发展，必须从健全农村养老服务网络、拓宽资金渠道、建立健全协作机制，以及把城镇居家养老服务、社区养老服务向农村延伸和拓展等方面下功夫。

健全农村五保供养机构，并以此为基础发展区域性养老服务中心。目前，我国农村还有约2/3的五保人员实行分散供养。从供养的效果看，集中供养比分散供养好，更受五保人员欢迎。但因为受集中供养机构的规模和条件等限制，只接受了165万五保人员入住集中供养机构。发展农村养老服务，首先要确保托底功能的落实，也就是把农村所有“三无”老人全部纳入五保供养范围，健全农村五保供养机构，使农村五保老人真正实现老有所养。

五保供养机构也要努力改善供养条件，提高运营效益。在这方面，一些五保供养机构进行了许多有益的探索。比如广西都安县托老所，原为始建于2007年的县中心敬老院，是一家以专业面向五保老人的养老院。目前入住120名五保对象。大力发展院办经济，着力提升敬老院集中供养水平，是该敬老院的一大特色。为改善入住老人的生活，该敬老院因地制宜发展种、养等经济项目，组织有劳动能力的老人创办经济实体，大力发展院办经济。自建院以来，院办经济不断发展，增强了五保老人的活力，满足了五保对象的生活需求，也大大改善了养老院的供养条件。

在我国农村养老机构普遍缺少且规模偏小的背景下，农村五保供养机构要在满足农村五保老人集中供养需求的前提下，努力改善设施条件，逐步向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，发展成为区域性养老服务中心，以满足更多的农村老人入住养老机构的需求。这样的区域性养老服务中心除继续承担政府的五保老人集中供养职能外，要为农村家庭经济困难的老人、低收入老人提供低收费或减免收费的入住服务，为其他老人则可以按照市场定价提供经营性入住服务，并以经营性入住服务的收益弥补办院经费的不足和改善办院条件，提高服务质量。

依托行政村和较大自然村，充分利用闲置的农家大院、废弃的行政村办公用房和学校用房等，建设互助性养老服务设施。随着城镇化进程的加快，大量农村人口进城，农村出现了大量的空置民房。在行政村和农村小学的合并中，也出现了许多废弃的行政村办公用房和学校用房。这些闲置的农家大院、废弃的行政村办公用房和学校用房等，通过租赁、转让或划拨，加以改造和修缮，完全可以用作农村互助性养老服务设施。河北省肥东县就曾在全国首创“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村互助养老模式。最早实施这一模式的是肥东县前屯村“互助幸福院”。在村小学搬走后，村委会于2007年年底投入3万余元将学校的房子改建成养老院，并于2008年投入使用。所谓集体建院，就是由村集体出资或利用集体闲置的房屋，适当整修改造后建成互助幸福院，并承担水、电、暖等日常开支，由县财政对幸福院的基本生活设施和日常用品购置给予补贴。集中居住，就是按照子女申请、老人自愿的原则，凡年满60周岁、生活能够自理的独居老人，由其子女与村委会签订协议后免费入住；孤寡老人和“五保户”提出申请，经村委会研究同意后入住。自我保障，就是入住老人的衣食和医疗费用由其子女承担，“五保”老人的生活费用由县财政承担。所谓互助服务，就是年龄小的老人照顾年龄大的老人，身体好的老人照顾身体较差的老人，老人之间互相帮助，共度晚年。目前，我国农村已经建成互助性养老服务设施4万多个。互助性养老服务充分发挥老年人的积极性和主体作用，既充分利用农村大量存在的空置房屋资源，又最大限度地降低农村养老服务的人工成本，是发展我国农村养老服务体系的一种很有前途的养老服务模式。

提倡和鼓励民间资本、爱心人士和社会组织举办面向农村老人的小型和微型养老机构。我国养老服务机构的发展，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，农村养老服务机构的发展同样离不开发挥市场和其他社会力量的作用。但是，与城市养老服务机构不同，农村养老服务机构面向的主要是中低收入的农村老人，要为农村老人提供方便可及、价格合理的养老服务。因此，政府及其相关部门要在土地、资金等各方面提供更多的扶持，鼓励民间资本、爱心人士和民间组织举办面向农村老人的小微型养老机构，就近就便为农村老年人提供入住服务。河南省宝丰县由村里的留守妇女等剩余劳动力利用自家住房开办的全托式小型敬老院，入住的老人主要是空巢老人、独居老人、失能老人和分散供养的五保老人，老人们只需交纳200元左右的费用就可以入住。这种小型敬老院不仅收费低廉，而且解决了留守妇女等剩余劳动力的就业问题。留守老人们在浓厚的家庭氛围中养老，既满足了老人们的情感需求，有助于消除老年人的孤独感和无助感，又能够根据老人们的特点提供个性化的服务。类似的小型、微型养老机构具备条件的，政府相关部门应该允许和鼓励其登记为社会服务机构（民办非企业单位），国家对民办养老机构的扶持政策，包括享有相应的建设和运营补贴等政策，应该覆盖到这类农村小型和微型养老机构。依托村民自治组织，发展农村居家养老服务。长期以来我们比较重视城市居家养老服务体系建设，不太重视甚至忽视了农村居家养老服务体系的发展，因而农村居家老年人的养老基本上仍然停留在家庭养老的传统形态。

近年来，我国一些地方在发展农村居家养老服务方面进行了许多有益的探索。比如北京市顺义区在挖掘现有养老服务资源，引导社会力量参与的基础上探索出一种政企合作的农村居家养老服务模式。农村居家养老服务中心由村集体提供场地，由企业进行市场化运作，自负盈亏，提供的居家养老服务主要有集中照料、上门照料和老年餐桌等。居家养老服务中心还利用现代信息技术，建立服务呼叫系统，根据老年人的需求指定专人或服务商提供上门家政服务。河南省罗山县则探索出一种以“政府主导、民政牵头、部门协调、社会参与”的非市场化的农村居家养老服务模式。罗山县的做法主要是在基础比较好的村镇建立居家养老服务中心，居家日常护理服务按照1∶15的比例选配孝心养老护理员，为老年人提供包括料理家务、清洗衣物、理发洗澡、代买物品、看护守护、情感交流、寻医拿药等在内的上门服务，服务的对象为本地分散供养的五保老人、部分年老体弱的重点优抚对象、空巢老人、子女困难无赡养能力的病、残、智障和失能老人。发展农村居家养老服务的顺义市场化运作模式和罗山政府主导模式，各有特色，对我国其他农村地区有一定的借鉴和参考价值。但能否适用，则取决于当地经济社会发展水平、老年人的收入水平尤其是养老服务支付能力，以及老年人的养老意愿和接受程度等因素。

鼓励和支持城乡养老服务机构的交流、互助、合作，建立常态化的协作机制。在目前我国城乡经济社会发展差距仍然过大，城乡养老服务体系发展极度不均衡的背景下，要加快发展农村养老服务体系，更好地满足农村老年人巨大的养老服务需求，必须充分发挥我国城乡一体、农村支持城市、城市反哺农村的一盘棋精神，倡导、鼓励和支持城乡养老服务机构、企业和组织的交流与合作。在这方面，目前切实可行的做法有三个。一是鼓励和支持城市公办养老机构与农村五保供养机构，以及农村其他养老服务机构，建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支持等方式，帮助农村五保供养机构和其他养老服务机构提高服务能力和服务水平。城市中的非公办养老服务机构也应当根据自身的优势和特点，同农村养老服务机构建立对口支援和合作机制。二是鼓励和支持城市养老服务机构、企业和组织，把居家养老服务的功能向农村延伸，在服务城市居家老人的同时，尽可能覆盖更多的农村居家老人。要利用现代信息技术，把一定半径范围的农村老人通过服务呼叫系统联结起来，为农村居家老人提供包括助餐、助浴、助洁、助医等上门服务。对把居家养老服务延伸到农村的城市养老服务机构、企业和组织，政府在税收、土地、资金等方面应该给予适当的补偿性支持。三是鼓励和支持城市养老服务机构承担更多的社会责任，低费或减免收费接收农村老人入住。在目前我国600万左右养老床位中，有近一半养老床位处于空置状态。政府有关部门要采取切实的措施，鼓励和支持城市养老机构用空置的养老床位低费或减免收费接收城乡老人入住。一方面，可以减少或尽可能避免本来就很宝贵的养老服务资源的浪费，另一方面，又可以有效缓解农村养老服务机构床位不足、老人入住难的困境。

拓宽资金渠道，支持农村养老服务的发展。发展农村养老服务，离不开资金的支持。一方面，要进一步落实《老年人权益保障法》关于可以将农村未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求，充分调动和发挥农村集体经济支持农村养老服务的积极性和作用。另一方面，政府用于养老服务的财政性资金，包括用于养老服务的中央专项公益彩票金，应当重点向农村养老服务倾斜。与此同时，要采取切实有效的政策措施，引导和鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，重点投向农村居家养老服务。